30. ROCZNICA ODRODZENIA SAMORZĄDU: Nadchodzi Złota era finansów samorządowych
O historii i przyszłości samorządów po 30-leciu ich odrodzenia i w 40-lecie I Zjazdu Solidarności rozmawiamy z Włodzimierzem Tomaszewskim, posłem na Sejm RP z Łodzi.
Panie pośle, w czasach PRL, gdy wszechwładna była jednolita scentralizowana administracja państwowa, idee samorządowe, jakie zaczęły się rozpowszechniać, często miały swoje źródło w naszym mieście. To z Łodzi pochodziło wiele osób krzewiących te idee, tutaj także odbywały się ważne spotkania, na których te idee zaczęły się konkretyzować. Skąd ta szczególna rola Łodzi?
Początek rozwoju idei samorządowych związany jest ze środowiskiem akademickim skupionym wokół osoby prof. Jerzego Regulskiego zwłaszcza na Uniwersytecie Łódzkim. Środowisko to zajmowało się zarządzaniem lokalnymi zasobami, określanymi wówczas jako gospodarka komunalna, co łączyło się także z gospodarką przestrzenną. To właśnie Jerzy Regulski interesował się tym, co jest dziś klasyczną funkcją samorządu terytorialnego. Powstało wtedy wiele ciekawych i pionierskich w PRL publikacji, które jednak nie miały w ówczesnych warunkach szerszego odzewu. Dopiero powstanie Solidarności sprawiło, że idee te padły na podatny grunt. Na pewnym etapie włączyło się w to również środowisko warszawskich prawników, na czele z Michałem Kuleszą, nota bene też łodzianinem z urodzenia (śmiech). Idee rozpowszechniane w tych środowiskach doczekały się wtedy swojego czasu i weszły w ideowy krwioobieg Solidarności. Innymi słowy, Solidarność stworzyła przestrzeń wolności, w której idee samorządowe mogły krążyć w ramach publicznej debaty. Więcej: Solidarność wpisała samorządność do swojego programu, co znalazło swój wyraz w tezach programowych I Zjazdu Solidarności w październiku 1981 roku.
Czy można zaryzykować tezę, że gdyby nie dość wąska lecz aktywna grupa naukowców i prawników, samorządność nie przebiłaby się na czoło ówczesnej debaty publicznej?
To byłoby zbytnie uproszczenie. Ojcowie akademiccy samorządności, zajmowali się nią najwcześniej, nie do końca wiedząc, czy kiedykolwiek zostanie to wykorzystane w procesie przemiany ustrojowej państwa. Warunki do tej przemiany stworzyła dopiero Solidarność. Ale należy zauważyć i to, że istniała już jakaś forma praktykowania samorządności - czy to w związkach zawodowych, czy to w zakładach pracy, w formie samorządu pracowniczego. No i przecież sam związek Solidarność nazwał siebie samorządnym. A zatem doświadczenie samorządzenia stawało się coraz bardziej powszechne, bo odzyskiwana wolność sprawiła, że można było je praktykować w różnych wymiarach życia publicznego. Prawdziwym fenomenem jest fakt, że I Zjazd Solidarności zapisał w swoim programie, w części VI zatytułowanej Samorządna Rzeczpospolita, tezy odnoszące się do roli samorządów w życiu społecznym, traktując je jako ważny element nowego ustroju. Była to swoista konstytucja samorządowa, zapisana faktycznie przez wąskie grono działaczy, zdających sobie sprawę z tego, na czym ten samorząd ma polegać. Znaczący był już sam tytuł tego rozdziału - Samorządna Rzeczpospolita - sformułowany przez prof. Bronisława Geremka, ale nie w kontekście tej części, tylko w kontekście przedstawienia pewnej idei.
A skąd się wzięły tezy? Grupa osób skupiona w komisji uchwał i wniosków I Zjazdu próbowała reagować na różne myśli i wnioski pojawiające się w toku obrad. Bez wątpienia duży wpływ miał Geremek, jako główny ekspert, ale gdy próbowałem dokładnie ustalić, kto napisał tezy samorządowe, nie udało mi się to. Całość tekstu zredagował ostatecznie Jan Waszkiewicz, działacz z Wrocławia (późniejszy marszałek województwa), ale kto sformułował poszczególne tezy - tego nie ustaliłem, choć raczej nie był to Geremek, w każdym razie nie on jeden. Pewien udział w tym tekście miał również Andrzej Porawski, delegat na Zjazd, a obecnie dyrektor Biura Związku Miast Polskich, doskonale znający się z Jerzym Buzkiem, wówczas jednym z przewodniczących obrad Zjazdu. Wspominam o tym dlatego, że te znajomości okażą się istotne w późniejszym okresie reform samorządowych.
Zatrzymajmy się jeszcze na chwilę przy tytule tej niezwykłej części: Samorządna Rzeczpospolita. Skąd powodzenie tej myśli Bronisława Geremka?
To rzeczywiście ciekawe. Otóż właśnie ta nazwa oddawała ducha ustrojowego tamtego czasu. W opinii wielu, miała być kluczem do rozwiązania wszystkich polskich problemów. Niektórzy utopiści (utopijni socjaliści) byli przekonani o tym, że jak się zrobi porządny samorząd pracowniczy, to gospodarka nam od razu rozkwitnie. Taki podskórny nurt o zabarwieniu socjalistycznym był przez cały ten czas obecny w Solidarności.
Przez cały burzliwy okres legalnej Solidarności istniał też - obok nurtu związkowego - równoległy nurt ekspercki, gdzie trwała debata o przyszłych samorządach. Wiele z tych ważnych spotkań odbywało się w Łodzi...
Tak, warto przypomnieć, że w grudniu 1980 roku odbyła się w Łodzi krajowa konferencja gospodarcza, której sekretarzem był Jacek Saryusz-Wolski, zaś w lipcu tegoż 1981 r. zorganizowaliśmy w Łodzi także krajową konferencję programową Solidarności; ja byłem jej sekretarzem wraz z Pawłem Wojciechowskim. Na obu konferencjach brylował Leszek Balcerowicz, który chciał jeszcze wtedy reformować socjalizm i był raczej ostrożny w planowaniu przemian. Pojawiała się tam również problematyka społeczna, w tym samorządowa. Dlaczego to wspominam? W tym okresie wyjątkowo aktywny był Grzegorz Palka (przyszły prezydent Łodzi). Zrobił furorę na Zjeździe Solidarności, przedstawiając program gospodarczy związku; został potem głównym negocjatorem od spraw gospodarki w rozmowach z rządem. Dlaczego to takie ważne? Dlatego, że Grzegorz Palka wraz z profesorem Stefanem Kurowskim (w 1949 r. kończącym UŁ) przedstawili program gospodarczy, który sprytnie powiązany został z samorządnością. Był to wprawdzie program reformy rynkowej, ale z samorządami w roli społecznego gwaranta tej reformy, wręcz gwaranta przemian ustrojowych! Wedle tej oryginalnej koncepcji, na samorządach miała więc spoczywać olbrzymia odpowiedzialność państwowa! Pojawiła się też kwestia demokracji bezpośredniej, kontynuowanej potem w różnych wariantach, gdzie ostatecznym i rozstrzygającym momentem byłoby referendum. Warto o tym pamiętać, bo potem, gdy będziemy omawiać trzeci etap reform samorządowych, to demokracja bezpośrednia, partycypacja obywatelska będzie, obok wiedzy i finansów, jednym z kluczowych elementów.
Po ogłoszeniu stanu wojennego, gdy Solidarność zeszła do podziemia, ekspercki nurt przetrwał i dyskusje bynajmniej nie zamarły, lecz nadal się toczyły - i to właśnie w Łodzi. Odbył się wtedy cały cykl spotkań i konferencji w Łodzi, na których debatowano o ustroju opartym na samorządach. Zanim władza zorientowała się, że debatuje się faktycznie o demontażu istniejącego ustroju i przerwała dalsze badania, powstało wiele cennych publikacji.
Zbliżyliśmy się w ten sposób do końca dekady lat 80. ubiegłego wieku. A to już blisko pierwszych wyborów samorządowych w maju 1990 roku. Jak to się stało, że nastąpiło to tak szybko po powrocie Solidarności na scenę polityczną, niedługo po utworzeniu pierwszego niekomunistycznego rządu Tadeusza Mazowieckiego?
Zacznę od rozmów Okrągłego Stołu, gdzie problematyka samorządowa znalazła się tylko i wyłącznie w protokole rozbieżności. Nie zdołano niczego w tej materii uzgodnić, ponieważ władza komunistyczna zdawała sobie sprawę z tego, że wprowadzenie prawdziwego samorządu oznacza koniec panującego ustroju. Z kolei strona związkowa nie przywiązywała do tej tematyki dużego znaczenia, skupiając się na przemianach gospodarczych i zapewnieniu ludziom pracy. Jerzy Regulski wspomina, jak został zaproszony na posiedzenie komitetu programowego przy Lechu Wałęsie. Gdy przyszła kolej na jego referat samorządowy, to wszyscy wyszli - nie było zainteresowania tą problematyką. Wiązało się to z powszechnym wówczas wyobrażeniem o mało istotnej roli samorządów, sprowadzającej się do spraw drobnych i lokalnych, takich jak strzyżenie trawników. To wyobrażenie przetrwało do pierwszych samorządowych wyborów w 1990 roku. Mało kto wiedział, że gminy mają mieć swój majątek i swoje dochody, że są konstytucyjnie samodzielne i nie mają żadnego „zwierzchnika”. Przekonywano się o tym dopiero w praktyce pierwszych miesięcy i lat funkcjonowania samorządnych gmin.
To jest obraz widziany z pozycji głosującego obywatela. A jak to wyglądało od strony ówczesnej władzy? Jak w ogóle doszło do uchwalenia tak przełomowej ustawy?
Na „górze”, na każdym etapie reform samorządowych trwała walka. Samorządności uczyli się wtedy wszyscy - i wielcy politycy, i obywatele. Początkowo politycy patrzyli na samorządy z perspektywy władzy centralnej, niekiedy mając jeszcze w pamięci terenowe organy administracji państwowej z epoki PRL (tzw. toapy). Następuje jednak proces uczenia się, przy czym grono nauczycielskie jest na tyle wpływowe, że potrafi przeforsować swoje poglądy u decydentów. Mam tu na myśli głównie Jerzego Regulskiego i Michała Kuleszę. Na przełomie 1989 i 1990 r. głównym decydentem był wówczas premier Tadeusz Mazowiecki, który dobrze znał Regulskiego i zaufał mu, nie mając zresztą wielkiego pojęcia o samorządności. Mazowieckiemu wystarczyło, że zna się na tym Regulski i zapewnił mu wsparcie i ochronę w forsowaniu tej pierwszej, przełomowej reformy. Rolę profesora Regulskiego trudno przecenić - na tym etapie była ona ogromna i wielce pozytywna. A nie miał łatwo - ówczesny szef Urzędu Rady Ministrów, Jacek Ambroziak, robił wszystko, aby zablokować Regulskiemu reformę. Doszło do tego, że Regulski powołał swoich pełnomocników wojewódzkich do spraw wdrażania reformy, nie godząc się, aby gminy odradzały się przy udziale wojewodów podległych Ambroziakowi. Funkcje kontrolne nowych rad gmin uzupełniać miały odradzające się wolne media.
Niestety, popełniono wtedy jeden fundamentalny błąd. Otóż w projekcie pierwszej ustawy samorządowej był zapis o powołaniu krajowego związku gmin, jako reprezentacji samorządów na szczeblu ogólnopolskim. Gdyby taka reprezentacja faktycznie powstała, byłby to silny partner do rozmów z administracją rządową i kolejne etapy reform samorządowych mogłyby przejść w tempie ekspresowym. Utrącił to ówczesny szef byłego Klubu PZPR Włodzimierz Cimoszewicz, pod hasłem „po co nam taka czapa nad samorządami”. A przecież nie chodziło o kierowanie samorządami, tylko o ich reprezentowanie.
Skoro nie doszło do powołania krajowego związku gmin, gminy same zaczęły się organizować wedle swojej charakterystyki. Najszybciej powołany został Związek Miast Polskich, potem powstała Unia Metropolii Polskich, a wreszcie Unia Miasteczek Polskich i Związek Gmin Wiejskich. Od lipca 1990 r. zaczęło działać krajowe przedstawicielstwo ówczesnych sejmików wojewódzkich pod nazwą Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego. Po drugim etapie decentralizacji powstały: Związek Powiatów Polskich oraz Związek Województw RP.
Jesteśmy teraz w latach 90., w okresie umacniania się samorządów gminnych i planowania dalszych reform samorządowych. Przypomnijmy, że początkowo nie było takie oczywiste, że następne po gminach będą powiaty i województwa samorządowe...
Mało kto wie, że na Zjeździe Porozumienia Centrum w 1993 r. partia ta wpisała - jako jedna z pierwszych - postulat powołania samorządowych powiatów i województw, co wcześniej sygnalizowano na I Kongresie w 1991 r. Tym postulatom towarzyszyła jednak ciągła niechęć administracji rządowej do samorządów, niechęć do przekazywania im władzy i pieniędzy. Stopniowo jednak i to się zmieniało, a to za sprawą polityków, którzy uczyli się samorządów i dojrzewali do ich akceptacji. Sam Jarosław Kaczyński przyznaje się w jednej z publikacji, że zmieniał w tej kwestii poglądy - od wątpliwości po aprobatę reformy. Wątpliwości - nie tylko zresztą Kaczyńskiego - dotyczyły na przykład liczby województw samorządowych. Początkowo myślano o dwunastu województwach, a stanęło na szesnastu. Nawiasem mówiąc Michał Kulesza twierdził, że był to błąd: trzeba było zacząć od sześciu województw, a skończyłoby się na dwunastu.
Jeszcze co do polityków: generalna zasada była taka, że im bardziej stawali się oni samorządowcami, wchodząc w samorządowe struktury, tym bardziej było to z korzyścią dla przyszłości samorządów. W starych demokracjach politycy samorządowi, nabierając doświadczenia, wchodzą do polityki ogólnokrajowej. U nas bywało wtedy odwrotnie: politycy ze szczebla ogólnopolskiego wybierani byli do samorządów różnych rodzajów. Przykładem takiej drogi politycznej stali się prezydenci Warszawy i Łodzi: Lech Kaczyński i Jerzy Kropiwnicki. Jeszcze inni politycy uczyli się samorządu w kontekście funkcji, jaką on spełnia, która może być bardzo przydatna. Na konferencjach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, które odbywały się głównie w Poznaniu, obecni byli m.in. kolejni premierzy, a także prezydenci państwa. W początkach rządu Hanny Suchockiej jedną z takich konferencji zaszczycił Jan Rokita, szef Urzędu Rady Ministrów, który został tam niemal wygwizdany, bo nie potrafił wyjść poza ogólnopaństwowe frazesy. Nie minęło kilka miesięcy i ten sam Rokita, a także sama pani premier, stali się gorącymi zwolennikami samorządów, a słowo powiat powtarzali w co drugim zdaniu.
A propos powiatów - mało kto wie, że powstawały one na siatce przedwojennych i starszych jeszcze tradycji, z okresu I Rzeczpospolitej, a ich obszar wyznaczała możliwość jednodniowego dojazdu pojazdem konnym z obrzeża powiatu do siedziby starostwa. Powiaty zniknęły za rządów Edwarda Gierka, ale mapa powiatowa nadal w ludziach tkwiła. W momencie, gdy pojawiła się możliwość ich wskrzeszenia, w Warszawie, za rządów AWS -UW i Jerzego Buzka, pojawiały się dziesiątki delegacji, lobbujących za takim czy innym powiatem - tak ogromne były te lokalne ambicje.
Tak na marginesie: dzisiejsi obrońcy samorządów z SLD i PSL głosowali wtedy w Sejmie przeciwko tej reformie. A potem stali się jej beneficjentami - oponenci zbudowali swoją pozycję polityczną właśnie w samorządach!
Zmiany, które miały wtedy wejść w życie, były naprawdę przełomowe, i to w wielu aspektach. Przecież powołanie samorządowych województw to zmiana krajobrazu politycznego, początek wielu spektakularnych karier politycznych. Jak sobie poradzono z ogromną skalą tej drugiej reformy samorządowej?
Tak, skala regulacji ustawowych była wtedy olbrzymia, a myśmy przecież nie mieli własnego aparatu urzędniczego. Stworzyliśmy zespoły rządowo-samorządowe, które pod moim kierunkiem obsługiwali studenci Michała Kuleszy. Byłem wtedy doradcą premiera Jerzego Buzka do spraw samorządu i odpowiadałem za przygotowanie ustaw kompetencyjnych; z tego tytułu miałem nad studentami pieczę. Nas nie wiązały dawne schematy. W tym sensie robiliśmy więc te reformy rewolucyjnie i stworzyliśmy coś w rodzaju fabryki ustaw. Bywało, że politycy obrażali się, widząc studentów referujących ustalenia z zespołów na obradach podkomisji sejmowych. Ale, jak wspomina Michał Kulesza, „nas z Włodkiem było dwóch, a podkomisji czternaście.” Na dodatek mieliśmy bardzo mało czasu, bo zaczęliśmy w grudniu 1997 roku, po zwycięstwie wyborczym AWS, zaś kadencja samorządów gminnych kończyła się na wiosnę 1998 roku. Aby zdążyć z procesem legislacyjnym, trzeba było ustawowo przedłużyć kadencje samorządów do jesieni i dopiero wtedy zarządzić kolejne wybory. W normalnych warunkach utrwalonej demokracji jedna zmiana ustawowa to czasem proces rozłożony na lata, a myśmy takich zmian robili dwieście przez ledwie kilka miesięcy!
Jak jednocześnie tłumaczyć zmiany kompetencyjne w takiej skali, coś, co z natury jest dość nudne w opisie? Kiedy Kulesza z Buzkiem jechali do prezydenta Kwaśniewskiego przekonywać, aby podpisał ustawę przesuwającą termin wyborów na jesień, zabrali ze sobą kosze pełne druków ustawowych świadczących o zaawansowaniu prac. Ale przy tej ilości materiału jak to krótko wyjaśnić? Na szczęście w ostatniej chwili zdążyłem wręczyć Michałowi broszurkę ze zwięzłym opisem reformy, którą wcześniej systematycznie przygotowywałem dla dziennikarzy. I on pokazał ją prezydentowi. Potem dzwoni do mnie Kulesza i mówi: „Włodek, uratowałeś reformę!”. Bo nic tak nie przemówiło do Kwaśniewskiego, jak właśnie ta broszurka...
Wraz z kolejnymi zmianami w kierunku ustroju opartego na silnych samorządach, zmieniał się też kształt administracji publicznej. Na czym to polegało?
Zmiany te można podzielić na etapy. Etap pierwszy przybrał postać administracji konkurującej: tej rządowej w stosunku do samorządowej, poprzez odrodzenie samorządu gminnego. W drugim etapie reform utworzono administrację komplementarną, poprzez powstanie samorządu powiatowego i samorządu województw. Umożliwiło to powstanie nowych relacji administracji rządowej w stosunku do samorządowej, co wiązało się z przekazywaniem (decentralizowaniem władzy) do kolejnych rodzajów samorządu terytorialnego, z naciskiem na uzupełnianie się - komplementarność - zadań i kompetencji. Obecnie jesteśmy na etapie trzecim, kiedy powstaje administracja współpracująca, m.in. poprzez różne formy pogłębiania uczestnictwa (partycypacji) obywateli we władzy i nowe modele współdziałania administracji. Jednocześnie wyzwaniem stało się wyjście z przejściowego do stabilnego systemu finansów samorządowych wraz z wbudowanymi mechanizmami prorozwojowymi i efektywnościowymi.
Skupmy się teraz na wspomnianej efektywności. Jak wiem, kładzie Pan na nią szczególny nacisk. Dlaczego?
Otóż warto sobie uświadomić, że w okresie od 2000 roku do czasów obecnych skala przyrostu łącznych dochodów samorządowych (a więc podatków, subwencji, dochodów z majątku itd.) jest ogromna i zawiera się w przedziale od 73 mld do 304 mld zł w 2020 r.. A największa dynamika tego przyrostu przypada na rządy PiS-u: od 2005 do 2008 roku, a potem od 2015 roku - i to w czasie gdy obniżane były podatki! Powstaje więc pytanie: skoro przyrost jest tak duży, to skąd te krytyki części samorządów? Co się z tymi pieniędzmi dzieje? Niestety, po drugim etapie reformy funkcja kontrolna w samorządach przygasła, brak jest skutecznej kontroli efektów rosnących za dochodami wydatków. To, co dziś trzeba zrobić, to ustanowić ustawowo obowiązkowe narzędzia do pomiaru tych efektów dla radnych, jednostek pomocniczych, mieszkańców i ich organizacji. Chodzi o analizy porównawcze w czasie (do kolejnych lat) i przestrzeni (do analogicznych samorządów, projektów, usług). Taką miarą powinien być produkt krajowy brutto (PKB) na mieszkańca w jednostkach samorządu terytorialnego (jst), zmiany poziomu bezrobocia, czy stratyfikacja dochodów pracowników najemnych w jst. Mieszkańcy muszą wiedzieć porównawczo, jak dysponuje się majątkiem i przestrzenią w samorządach? Jak kształtuje ceny usług komunalnych, np. na jakiej podstawie (kalkulacji) w ciągu 7 lat pięciokrotnie wzrosła opłata śmieciowa? Brakuje także obowiązku konsultowania przez samorządy zamierzeń inwestycyjnych, aby wszyscy obywatele byli świadomi, na co przeznaczane są pieniądze, czy ceny są konkurencyjne. Dziś mało kto o tym wie, często nie wie tego sama władza, a lepiej od niej wiedzą to deweloperzy. O wydatkowaniu ustawowo określonej części środków inwestycyjnych powinny decydować jednostki pomocnicze. Byłaby to forma partycypacji obywateli we władzy, czego obecnie brakuje.
Próby skłonienia samorządów do większej partycypacji obywatelskiej były już podejmowane. W 2018 roku wprowadzono obligatoryjność budżetów obywatelskich w miastach na prawach powiatu; wprowadzono wtedy również regułę, że wszystkie samorządy muszą corocznie przedstawiać raport o swej aktywności. Te raporty są niestety stosem szczegółów, bez analiz porównawczych umożliwiających obywatelowi ocenić skuteczność władzy samorządowej.
Jak przyszłość - według Pana - rysuje się obecnie przed samorządami w Polsce?
Powiem coś w kontrze do opozycyjnej narracji: dostrzegam dziś ogromny postęp, o którym nam - tworzącym reformy samorządowe - nie śniło się i nie marzyło w latach 90. i na początku wieku. Dlatego mówię teraz o nadchodzącej złotej erze finansów samorządowych. Przekładając to na konkrety - samorządy dostaną gwarancję, że dochody z podatków nie obniżą im się rok do roku i będą stabilne. Subwencja inwestycyjna według mojego modelu, będzie wpisana do ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (jst) i liczona algorytmicznie w relacji do wcześniejszych wydatków majątkowych. To są nowe dochody od nowego roku. Jeśli do tego dodamy już dostępne dziesiątki miliardów dodatkowych pieniędzy inwestycyjnych dla samorządów z Rządowego Funduszu Polski Ład oraz z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg, to inwestycje samorządowe się zwielokrotnią (ostatnio były na poziomie 40-50 mld zł). Jeszcze w tym roku samorządy dostaną wg algorytmu 8 mld zł dodatkowego zasilenia na wydatki bieżące. W przyszłym roku jest szacowany wzrost dochodów jst o prawie 10 %, mimo obniżki podatków.