30. ROCZNICA ODRODZENIA SAMORZĄDU: Etap drugi. Administracja komplementarna, czyli powstanie powiatów i samorządów województw (część 2)

Czytaj dalej
Włodzimierz Tomaszewski

30. ROCZNICA ODRODZENIA SAMORZĄDU: Etap drugi. Administracja komplementarna, czyli powstanie powiatów i samorządów województw (część 2)

Włodzimierz Tomaszewski

Z dnia na dzień powstała armia sojuszników – samorządowców, którzy zrozumieli sens reformy i stali się siłą napędową dalszej decentralizacji: powstania samorządu powiatowego i samorządu województw

Administracja komplementarna, czyli powstanie powiatów i samorządów województw cz. 1

Moda na reformę, „samorządowy raj” i godziny w przedsionku

Start drugiego etapu reformy po wyborach w 1997 roku miał już potężną bazę w postaci efektu, który od lat określam jako wytworzenie mody na reformę. Wytworzyło się tak duże pragnienie zmiany utożsamianej z decentralizacją, jakie zarówno niosła w sobie Unia Wolności, ale też jakie zinternalizował przewodniczący Solidarności Marian Krzaklewski i nowy premier Jerzy Buzek oraz przede wszystkim samorządy, że powrót dawnego Pełnomocnika Michała Kuleszy (ale już z tytułem odwołującym się szeroko do reform ustrojowych państwa) był prawie oczywistością. Samorząd znalazł się na takiej fali, że nawet wcześniejsi adwersarze stawali się przynajmniej deklarowanymi zwolennikami reformy. Wtedy po prostu nie wypadało być przeciwnikiem. Dotyczyło to zwłaszcza urzędników administracji rządowej, którzy w dużej części byli dotąd hamulcowymi decentralizacji. Ale w pierwszym rzędzie politycy jej ulegli.

Moją aktywność na rzecz samorządu łączyłem wówczas z jej opisem na łamach (wtedy) Tygodnika „Wspólnota”, gdzie przeprowadziliśmy cykl wywiadów - na podstawie przygotowanej przeze mnie ankiety - z liderami ugrupowań politycznych mających szansę wejść do Parlamentu jesienią 1997 roku. (AWS, SLD, UW, PSL, UP, ROP, UPR). Po zestawieniu ich deklaracji ujawnił się niemal „samorządowy raj”, perspektywy realizacji po wyborach większości samorządowych postulatów. To oczywiście były deklaracje, które miały być skonfrontowane z powyborczą rzeczywistością.

Najważniejsze były ustalenia na starcie z głównymi decydentami AWS-u. Oczywiście odbywało się w Warszawie dużo rozmów - w tym Michała Kuleszy z politykami o wstępnym i wprowadzającym w problematykę charakterze. Każda miała jakiś wpływ na rozstrzygnięcia. Mówi o tym także Michał Kulesza w cytowanej tu publikacji „Reformatorzy i politycy. Gra o reformę ustrojową roku 1998 widziana oczami jej aktorów”. Zatem przytoczę to, co nie jest znane, ale było misją z moim udziałem.

Pierwsza rozmowa była poza Warszawą w ramach pierwszego spotkania nowo wybranych parlamentarzystów AWS w Oliwie. Pojechałem tam z Jerzym Kropiwnickim, zabierając kopie materiałów składających się z cyklu prasowego o „samorządowym raju” i praktycznych postulatach samorządowych. W trakcie bezpośredniej rozmowy z przewodniczącym Marianem Krzaklewskim przekonywałem jak ważna jest reforma, jaką rolę powinien w niej odegrać Michał Kulesza. Praktycznie był przekonany. Jednak główne pytanie Krzaklewskiego skierowane zostało do Jerzego Kropiwnickiego: „czego oczekujesz Jurku?”. Odpowiedź Kropiwnickiego była bardzo krótka: „Ministerstwa Finansów”. Padło drugie pytanie: „Dlaczego?” i odpowiedź Jurka: „Żeby Cię później nie powiesili na krzaku”.

Było to profetyczne ostrzeżenie przed dogmatyzmem monetarystycznym lidera koalicyjnego, który nie gwarantował finansowego zabezpieczenia dla społecznych projektów - w tym samorządowych.

Oczywiście Leszek Balcerowicz był nominatem UW na to stanowisko i Krzaklewski nie miał większego manewru. Niestety, do końca AWS-u ostrzeżenie Kropiwnickiego stało się bardzo aktualne. Samorządy zostały finansowo pozostawione w zawieszeniu, nawet jak paradoksalnie jeszcze większy monetarysta z Łodzi Jarosław Bauc zgodził się w 2001 roku na akceptowalną przez samorządy ustawę o finansach samorządowych, po drodze topiąc politycznie AWS wymyśloną dziurą budżetową. Dalej będzie mowa o finansach.

Do drugiego ważnego decydenta - już wtedy wicepremiera i ministra spraw wewnętrznych i administracji Janusza Tomaszewskiego - oczywiście z Łodzi - dotarłem na Rakowiecką w Warszawie z marszu na początku urzędowania nowego ministra. Ponieważ się nie umawiałem, a sprawę uważałem za bardzo ważną, więc zdeklarowałem, że będę czekał na wolne okienko w kalendarzu ministra. Tak - w saloniku dla oczekujących gości wytrwałem 8 godzin, w tym 4 godziny towarzyszył mi gen. Marek Papała, również oczekujący na spotkanie z szefem resortu. Była więc możliwość dłuższej rozmowy.

Kiedy trafiłem do gabinetu Janusza Tomaszewskiego tym wytrwałym oczekiwaniem mogłem zaznaczyć jak ważna jest reforma i jak ważne jest, by Michał Kulesza był pełnomocnikiem rządu. Było pełne zrozumienie i duża otwartość. Wiem, że byli inni pretendenci, ale otrzymali inne zadania.

W krótkim czasie Michał Kulesza dzwonił do mnie, by zacząć wspólną pracę w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Wystartowaliśmy z wyprzedzeniem. Po kilku dniach, 9 grudnia 1997 roku Rada Ministrów przyjęła Rozporządzenie w sprawie ustanowienia Pełnomocnika Rządu do Spraw Reform Ustrojowych Państwa. Od 10 grudnia formalnie zostałem doradcą Premiera ds. samorządu. 18 grudnia 1997 roku zarządzeniem nr 29 Szefa Kancelarii Prezesa RM utworzono Departament Reform Ustrojowych Państwa.

Tempo prac. Zmiękczanie i odrabianie

Zaangażowanie premiera Jerzego Buzka na rzecz reform samorządowych było tak dalekie, że czasem Michał Kulesza wyjaśniał, jakich pomysłów nie da się zrealizować. To oczywiście było w ramach wytrzymałości „materiału” politycznego formacji tworzących rząd.

Tempo, jakie narzuciliśmy, dawało nam przewagę nad resortami, choć bez przyzwolenia premiera moglibyśmy potknąć się o formalne procedury rozpatrywania projektów ustaw wewnątrz rządu. Kolejne bloki zmian ustawowych określających kompetencje organów administracji „schodziły” do powielenia dla ministrów o świcie tego dnia, w którym miały być rozpatrywane na Radzie Ministrów. Nie raz czułem na plecach oddech Michała Kuleszy, który oczekiwał na ostateczną wersję projektu, jaki miał kierować w rządowy obieg. Ale dzięki temu my najlepiej wiedzieliśmy co zmieniamy, a potencjalni adwersarze z resortów, zanim w zmianach się zorientowali, nie mogli w rządzie interweniować skutecznie, bo ustawy już były przekazane do Sejmu.

Chyba najtwardsi w resortowym uporze byli przedstawiciele Głównego Geodety Kraju, do prawie świtu tkwili w Kancelarii Premiera, zanim udało się ich zmiękczyć na rzecz decentralizacji zasobu geodezyjnego. Jednak choć w przesłanym do Sejmu zestawie ustaw ten efekt był osiągnięty, to ci sami urzędnicy dostarczyli posłom poprawki, które zmierzały do odrobienia przez nich ich centralistycznych pozycji. W tym przypadku na etapie prac podkomisji nawet udało się im to osiągnąć, ale już podczas prac komisji to nam, pracującym nad decentralizacją, dane było dotrzeć do zamierzonego celu. Odrabianiu strat służyła też izolacja specjalnej komisji w Legionowie, która przez trzy dni ciurkiem debatowała nad ustawami kompetencyjnymi.

W innych podobnych przypadkach straty odrabialiśmy podczas kolejnych czytań, lub poprzez poprawki w Senacie. W Sejmie pomagał nam wprowadzać niezbędne poprawki przyszły premier a ówczesny poseł Kazimierz Marcinkiewicz. Ta kooperacja wtedy była bardzo owocna. Później niestety już nie. Osobiście zaangażował się, by zabrać Łodzi z rezerwy budżetowej pieniądze na łódzkie lotnisko, które wpisał jeszcze premier Marek Belka. Dziś co prawda może się usprawiedliwiać, że ostatecznie Belka odnosił do tego lotniska „krytyczne” słowa. Tylko, że - choć nie miał racji w tych słowach - to tak był oddany Łodzi, że środki zapisał, a Marcinkiewicz je zabierał. Zresztą to nie było jedyne wsparcie dla Łodzi Marka Belki. Np. był patronem porozumienia na rzecz budowy S-14. Szkoda, że tak jak wsparł budowę dzisiejszej Atlas Areny, nie udało się go zaangażować na rzecz budowy łódzkiego stadionu służącego Euro 2012. Pisze o tym, bo każda sprawa ma różne strony. Tu chodzi oczywiście o narzędzia polityki rozwoju, o czym dalej będzie mowa.

Były też i nieodwracalne „straty”. Kiedy w resorcie Obrony Narodowej zorientowano się, że zasoby Agencji Mienia Wojskowego mają przejść do samorządów, zaalarmowany przez własnych urzędników-wojskowych Minister Janusz Onyszkiewicz powędrował aż do Senatu, by tylko utrzymać w resorcie zasób tej agencji. Było to działanie wbrew procedurom, gdyż ten minister nie był upoważniony do reprezentowania rządu w zakresie tych ustaw. Niestety, minister zdołał podporządkować sobie senatorów i później posłów na rzecz odzyskania agencji. Tu oczywiście działał także wbrew tej prosamorządowej części Unii Wolności. Można dyskutować, czy większy pożytek był z tego zbędnego mienia wojskowego dla armii (poprzez dowolną sprzedaż), czy dla lokalnej społeczności mogącej je wykorzystać na rozwój, np. tereny na rozwój potrzebnej zabudowy, urządzeń, funkcji publicznych itp.

Legislatorzy. Reforma studentów

Wielkim wsparciem dla reformy okazali się parlamentarni legislatorzy, którzy naprawdę dwoili się i troili, by opanować tę zmasowaną skalę zmian ustawowych. Jednak w tym gąszczu nie można było uniknąć uchybień. I zdarzyły się takie przypadki, że to co było wynikiem rozstrzygnięcia komisji, a nawet całej izby parlamentarnej, nie znalazło odzwierciedlenia w tekście regulacji. W znacznej części udało się to skorygować poprzez ustawy wdrażające. Szczegóły pozostały jednak moją tajemnicą, by nikt nie miał powodu do negowania rozstrzygnięć reformy.

Michał Kulesza do obsługi zespołów rządowo-samorządowych zwerbował własnych studentów, których oddał mi we władanie. Choć niezorientowani wypowiadali się o tym w sposób lekceważący, dyskredytujący, to właśnie udział tych zapaleńców, ich skrupulatność w dużej mierze ułatwiała nie tylko sprawność i szybkość działania, ale także penetracje każdego obszaru. Nie odpuszczaliśmy żadnej kompetencji. Dlatego w tym wydaniu reformy powiatowej nie tylko podwoiliśmy zakres przekazywanych kompetencji dla powiatów w stosunku do przymiarek z 1993 roku, ale także znacząco zwiększyliśmy kompetencje gmin. Później tychże byłych studentów można było spotkać - jako wytrawnych prawników - w służbach prawnych urzędów centralnych, czy też jako legislatorów w parlamencie.

Michał Kulesza wspomina o pracy studentów:
„Do pracy w charakterze asystentów-sekretarzy 14 zespołów problemowych opracowujących poszczególne zagadnienia do ustawy kompetencyjnej potrzebni byli ludzie, od których, ze względu na tempo prac, trzeba było wymagać pełnej dyspozycyjności za stosunkowo niewielkie pieniądze. Chętnych znalazłem wśród moich studentów z Wydziału Prawa i w ten sposób średnia wieku w Departamencie reform Ustrojowych nie przekraczała 25 lat, ale myślę, że było to szansą i zaletą, a nie wadą. Tylko dzięki nim ta reforma została przeprowadzona. Żaden normalny urzędnik nie wytrzymałby 16 godzin pracy na dobę przez 5 miesięcy. Również studenci pracowali w pozostałych wydziałach Departamentu, zwłaszcza w wydziale zajmującym się promocją i informacją oraz w wydziale prowadzącym sprawy współpracy zagranicznej. Studentami byli również moi asystenci.

Młody wiek moich współpracowników stał się powodem wielu konfliktów w Sejmie. Dla posłów istotnym formalnym problemem stała się kwestia reprezentowania rządu przed komisjami sejmowymi przez studentów. Posłowie bardzo długo nie mogli pogodzić się z faktem, że są „pouczani” przez młokosów. Oczywiście projekty kolejnych części ustawy kompetencyjnej przygotowywane były przez zespoły ekspertów i Włodzimierza Tomaszewskiego, ale studenci opracowywali je od strony technicznej. Jako sekretarze zespołów, znając najlepiej przebieg rządowych prac i dyskusji, byli oni nieraz proszeni o prezentację tych debat na posiedzeniach podkomisji sejmowych. Zazwyczaj działo się to w obecności Włodzimierza Tomaszewskiego lub innych reprezentantów rządu, ale czasem robili to samodzielnie. Proszę zrozumieć - nas z Włodkiem było dwóch, a podkomisji 14.

Pomoc MSWiA raczej utrudniała pracę; bo chociaż wiceministrowie tego resortu też byli wyznaczeni do reprezentowania rządu w komisjach, to przecież nie brali udziału w przygotowaniu ustaw i często nie mieli o projektach zielonego pojęcia.[23]”

Reforma na włosku

Start prac legislacyjnych z ustawami ustrojowymi był pierwszym egzaminem wytrwałości. W trakcie czytań tychże ustaw zgłoszony został wniosek Leszka Millera o ich odrzucenie. Na sali sejmowej nie było wystarczającej liczby posłów AWS i UW, by wniosek oddalić. Przewodnicząca Sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej Poseł Irena Lipowicz tak długo przemawiała z sejmowej mównicy, aż dotarli posłowie koalicji, by skutecznie głosować broniąc tych ustaw.

Mimo, że reformę mieliśmy całkiem nieźle skrojoną, to mogła ona zawisnąć na kołku niewiedzy. Dobre hasła w języku politycznym rządu AWS-UW o dzieleniu się władzą, o usytuowaniu władzy bliżej obywateli, w miarę upływu czasu powinny być bardziej ukonkretnione. Ale jak przemówić w sposób przystępny i ciekawy w sprawie tak nudnej w szczegółach w powszechnym odbiorze jak właśnie reforma administracyjna: a zwłaszcza podział kompetencji między organami administracji publicznej.

Zaczęliśmy mieć tego świadomość, kiedy próby kontaktów z dziennikarzami kończyły się ich ucieczką przed tak drętwymi problemami szczegółowych kompetencji, określanych w ciężkim złożonym języku ustaw. Ponieważ dziennikarze ci trafiali do mnie, więc postanowiłem się w miarę postępu prac systematycznie wyposażać w zrozumiały, prosty opis zmian kompetencyjnych, rozbudowując go (czy raczej uzupełniając) sukcesywnie po każdym opracowaniu kolejnej zmiany ustawowej.

Jak się później okazało, ten opis (może bardziej wykaz) zdecydował, że reformy nie zatrzymał prezydent Aleksander Kwaśniewski, który był nakłaniany przez opozycyjne SLD do zawetowania ustawy przenoszącej wybory samorządowe z wiosny na jesień 1998 roku, tak by w tym czasie zdążyć z przygotowaniem ustaw służących reformie. Przekonywać prezydenta, by nie wetował tej ustawy, pojechał premier Jerzy Buzek m.in. z Michałem Kuleszą. Zabrali ze sobą kosze pełne opracowań projektów ustaw kompetencyjnych. Michałowi Kuleszy dałem w ostatnim momencie przed wizytą u prezydenta do tego zestawu koszy tę moją podręczną broszurkę. Zaraz po tym spotkaniu zadzwonił do mnie (zaskakując w pociągu z Warszawy do Łodzi) i dziękując, poinformował, że właśnie ta broszura najbardziej przemówiła do prezydenta - przekonała go, że reforma jest czymś konkretnym, że warto jej otworzyć drogę. Tak jak prezydentowi, tak i dziennikarzom, którzy trafiali do mnie, ten opis dawał już lepsze wyobrażenie, z czym te kompetencje się je. Potwierdziła to m. in. red. Janina Paradowska z „Polityki”.

Policja lokalna, inspekcje, zarządzanie kryzysowe

Jak bardzo samorząd zawładnął rządem na ten kulminacyjny czas reformy, przekonał w swoim wystąpieniu sejmowym - jako ministra spraw wewnętrznych i administracji - wicepremier Janusz Tomaszewski w ramach pierwszego czytania ustaw kompetencyjnych. Zgodnie z tym, co w tym zawrotnym tempie udało się nam przeprowadzić na Radzie Ministrów, wskazał, że projekty idą tak daleko, że komendanci powiatowi policji będą powoływani przez starostów. I tuśmy się zagalopowali, gdyż taki stan wiązałby się z koniecznością likwidacji całej formacji mundurowej jako policji państwowej i utworzenia m. in. policji lokalnej podporządkowanej starostom. Jednak na taki krok likwidacyjny z kosztami wielomilionowych odpraw nie było nas stać, więc trzeba było w komisji sejmowej skorygować te zapisy projektów i poprzestać na regulacji mówiącej o konieczności porozumienia ze starostą w sprawie kandydatury na powiatowego komendanta policji, jako zwierzchnikiem (w ramach zespolonej administracji powiatowej) w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży.

W jakiejś mierze otwarciem na policję lokalną było ustanowienie 15 kwietnia 2000 roku Centralnego Biura Śledczego, odpowiednika policji krajowej. Jednak już do dalszych przekształceń policji nie wracano. Raczej odwrotnie, po wyborach w 2001 roku budżety policyjne odłączono od powiatowych, ale i powoływanie komendantów powiatowych odbywa się już po kolejnych zmianach ustawy, tylko w trybie opiniowania przez starostę. Z pewnością to mniej motywowało samorządy do dofinansowywania policji.

Inspekcje nie dość ochoczo chciały się zespolić i mieć związki strukturalne z powiatem. Zatem także po wyborach w 2001 roku ustawy o inspekcjach sanitarnych i weterynaryjnych rozluźniły ich związek z powiatami. Choć ciągle funkcjonuje zasada zespolenia i zwierzchnictwa starosty. Takie separowanie organizacyjne ma duże tło personalne, kadrowe. Codzienność zbiega się do sfery informacyjnej. Ale jak jest sytuacja kryzysowa? Właśnie tu najbardziej potrzebne jest współdziałanie. Praktycznie ustawa o zarządzaniu kryzysowym została uchwalona 26 kwietnia 2007 roku. Jeszcze przed powstaniem powiatów w trakcie powodzi 1997 roku samorząd Wrocławia z prezydentem na czele walczył z kryzysem, nie patrząc na stan regulacji. Ich brak zapewne paraliżował innych samorządowców w innych miejscach.

O aspektach tego współdziałania i aktywności samorządowej trzeba będzie mówić dalej w III etapie reform.

Majątek, udziały

Trudne były wzmagania o wyposażenie samorządów w majątek pozostający w dyspozycji tzw. jednostek pozabudżetowych; czy też o przekazanie nowym samorządom tychże jednostek, bądź własności przedsiębiorstw lub udziałów skarbu państwa w spółkach, których działalność związana jest z zadaniami i obszarem aktywności danych samorządów. Wbrew zapowiedziom o likwidacji agencji i funduszy - poza częściową decentralizacją funduszy ochrony środowiska - praktyczna ich obrona zbiegła się z tezą, że chcemy zdecentralizować socjalizm „państwowy” na socjalizm „gminny” (lokalno-regionalny). To był pogląd Leszka Balcerowicza, który samorządy uznawał, bo o nie zabiegała część działaczy Unii Wolności, umieszczając na swoich sztandarach, ale bez zaangażowania w regulacje materialne i finansowe. W efekcie puryści ekonomiczni utrwalali niewydolne podmioty dysponujące olbrzymimi majątkiem w Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, przedsiębiorstwach PKS, itd. Nawet nie udało się przekazać oświetlenia zarządcom dróg, dzięki czemu ci, co budowali lampy (czyli lokalne wspólnoty) byli ich pozbawieni na rzecz tych, co wystawiali im rachunki za prąd. Efektem tego był kompletny brak motywacji dla przekształceń oświetlenia w energooszczędne. Udało się w tę sferze oddać agencje rozwoju regionalnego samorządom województw, ale tylko dlatego, że obecny na Komitecie Rady Ministrów Jerzy Kropiwnicki (jako założyciel jednej z takich agencji) doskonale znał ich lokalne i regionalne uwarunkowania i poparł projekt ich przekazania.

Udało się też przeforsować motywujący do dobrego zarządzania 5-procentowy udział samorządów w dochodach uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, poza dotacjami mającymi pokrywać realizację tych zadań.

Reforma w pakamerze

W Kancelarii Premiera pracowałem wraz z zespołem studentów w dwóch pomieszczeniach. Jedno większe z dużą ilością stanowisk komputerowych zajmowali studenci, drugie jako wąska klitka - pakamera było oddane do mojej dyspozycji. W obydwu pomieszczeniach gromadziliśmy stosy przygotowywanych projektów i służących temu materiałów. Nie narzekaliśmy, ale raz te warunki Michał Kulesza chciał pokazać premierowi, proponując mu wizytację w tej naszej reformatorskiej enklawie. Premier-naukowiec przyzwyczajony do stosów papierów w pracowni wszedł do tej mojej pakamery i rzekł: jaka tu wspaniała twórcza atmosfera!

Te gromadzone papiery związane z przygotowywaną reformą miały też znaczenie rok po jej uchwaleniu. Umowa podpisana z resortem pracy, o przejęciu urzędów pracy przez powiaty po roku funkcjonowania powiatów - co było swoistym kompromisem ze związkami zawodowymi - jak miało przyjść do jej wyegzekwowania, dziwnym trafem zaginęła w ministerstwie. By ją przypomnieć z trybuny sejmowej, trzeba było sięgnąć do zasobu zgromadzonego w pakamerze, ewakuowanego do pomieszczenia kuchennego na ostatnim piętrze Kancelarii. Po całym dniu wertowania tysięcy dokumentów udało się ją odnaleźć i na 5 minut przed wystąpieniem dostarczyć Janowi Rokicie. W rezultacie administracja pracy stała się samorządową. Nie wiem czy dzisiaj wszyscy są z tego zadowoleni, ale tak było.

Zyskały też pomieszczenia zajmowane przez nas na pierwszym piętrze północnego skrzydła Kancelarii Premiera, gdzie nasza pracowania i pakamera zaraz po wyprowadzce związanej z zakończeniem prac nad ustawami kompetencyjnymi przekształcono w piękne, przestronne gabinety. W miejsce pakamery powstały salony dla następców.

Siła decentralizacji

Jaka była siła drugiego etapu reform - tej decentralizacji, świadczą z jednej strony korzyści efektywnego wykorzystania środków publicznych. Bo samorządy na przekazywane im zadania dostały ok. 25 proc. mniej środków niż miała na nie administracja rządowa. Czyli poradziły sobie przy mniejszych środkach. (Dlaczego tak, było o tym w części finansowej.)

Z drugiej strony - warto jeszcze raz powtórzyć - samorządy (wtedy jeszcze tylko gminne) jako partner reform kwestionowały niektóre rozwiązania finansowe ze skutkiem ministerialnych porażek. Tak było przy wykazanych błędach naliczania subwencji oświatowej, co uznał minister Mirosław Handke i podał się do dymisji (choć błąd był naprawiony i środki zwiększone) oraz przy spóźnionym projekcie ustawy o finansach samorządowych, przygotowanej przez wiceministra Jerzego Millera, który samorządowcy odrzucili. Choć ostatecznie to samorządowi nie wyszło na dobre, o czym dalej.

Podział terytorialny kraju

Skutkiem drugiego etapu był nowy podział terytorialny kraju. Dyskusje o liczbie powiatów i województw mieszały tradycje z nowymi realiami technik obsługi i zarządzania, aspiracje z efektywnością. Tradycje i aspiracje były wyznacznikami skali poparcia dla reform zarówno mieszkańców, jak i politycznych liderów. Niegdyś obszar powiatu wyznaczała możliwość dotarcia i powrotu w ciągu jednego dnia furmanką do starostwa, by podjąć urzędowe sprawy. Dziś techniki dojazdu i możliwość zdalnej obsługi, czy zlecania usług na zewnątrz, tworzenia usług wspólnych, bardzo uelastyczniają spojrzenie na wielkość i ilość jednostek administracyjnych.

Założenia reformy admiracyjnej z 1998 roku odwoływały się do ilości powiatów z czasu ich formalnej likwidacji. Województw miało być mniej, bo 12. Ale jak twierdził Michał Kulesza, trzeba było zacząć w założeniach od 6, to byłoby 12. Prezydent Kwaśniewski zawetował 15 i stanęło na 16. Jak stwierdza Jarosław Kaczyński: „Szesnaście województw to była najmniejsza liczba, dla której można było znaleźć większość w Sejmie.” [26]

W Łodzi i dawnym regionie łódzkim przygotowywaliśmy się do tego od początku zmian ustrojowych. Odtworzeniu przyszłego dużego regionu (województwa) łódzkiego zaczęły służyć dwie powołane z inicjatywy Łodzi struktury:

jedna bardziej formalna, czyli utworzony w oparciu o ustawę samorządową Związek Gmin Regionu Łódzkiego;

druga mniej sformalizowana, czyli Zespół Przedstawicielski Gmin Centralnego Regionu Polski.

Większa różnica poglądów dotyczyła otoczenia powiatowego Łodzi. Jako Miasto przekonywaliśmy, że najbardziej racjonalnie będzie odtworzyć okalający miasto duży powiat łódzki, mogący być silnym partnerem dla dużego miasta. Jednak z Pabianic był wicepremier i minister spraw wewnętrznych i administracji Janusz Tomaszewski, a ze Zgierza pochodził Krzysztof Kwiatkowski, który z rekomendacji Tomaszewskiego i Kropiwnickiego sekretarzował premierowi Buzkowi. Każdy chciał obdarzyć swoje miasto powiatem. To była przyczyna podzielenia obszaru okalającego Łódź najpierw w projekcie mapy powiatowej na dwa powiaty: pabianicki i zgierski. Jak dowiedzieli się o tym samorządowcy z terenów na południowy wschód od Łodzi (m.in. z Koluszek, Tuszyna, Rzgowa, Andrespola) i podjęli interwencję w Warszawie, to wykrojono jeszcze trzeci powiat: łódzki-wschodni. Później o wydzielenie jeszcze czwartego powiatu zabiegali samorządowcy z Brzezin i Jeżowa - i tak powstał powiat brzeziński. Czy to dobrze, czy źle, czy sprawniej czy nie, to kwestia technik zarządzania. Na pewno zaangażowanie mieszkańców, obywateli jest także ważnym kryterium efektywności samorządowej. To także aspekt współdziałania.

Ordynacja wyborcza. Wdrożenie - zmęczenie?

Techniczny kształt ordynacji wyborczej pozwalającej na wyłonienie nowych rad powiatów i sejmików województw był gotowy już w styczniu 1998 roku. Przygotował ją na zlecenie Michała Kuleszy ówczesny szef Krajowego Biura Wyborczego Kazimierz Czaplicki. Ostatecznie w sejmie rozpoczęto prace nad czterema projektami poselskimi (dwoma autorstwa SLD dotyczącymi wyboru do rad gmin i dwoma obejmującymi wybory do gmin, powiatów i województw: jednego autorstwa posłów UW i jednego autorstwa posłów AWS). Konkretyzować zaczęły się one w czerwcu 1998 roku po ustaleniu o przesunięciu wyborów, oglądzie zmian kompetencyjnych oraz podziału terytorialnego. Ostatecznie ustawa została przyjęta 16 lipca 1998 roku. O systemie wyborczym zdecydował sojusz UW z SLD: do powiatów i województw system proporcjonalny, w wyborach do rad gmin obniżono próg, od którego zaczynają się wybory proporcjonalne z 40 do 20 tysięcy mieszkańców.

Ustawy wdrożeniowe były już przygotowywane i procedowane w atmosferze zmęczenia reformą. Dlatego tak osłabione - opisywane wcześniej - decyzje majątkowe, przejściowa ustawa z 26 listopada 1998 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000.

Od 10 marca 1997 roku w Sejmie był zgłoszony przez prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego projekt ustawy wprowadzający bezpośrednie wybory wójtów i burmistrzów. Jednak przez całą następną kadencję nie był ten pomysł podjęty, choć był atrakcyjny wyborczo. Dla nas był ustrojowo bardzo trudny, wymagający specjalnych regulacji stwarzających stabilność relacji między organem wykonawczym i stanowiącym. Temat wrócił po wyborach parlamentarnych w 2001 roku, a ustawa została przyjęta 20 czerwca 2002 roku i przyniosła wiele emocji.

Ale jeszcze w kadencji powiatów i województw zaczęła się era, jak pisano: „pięknej, bogatej nieznajomej - czyli polityki regionalnej”[27], szerzej polityki rozwoju. Byliśmy w trakcie przygotowań do członkostwa w Unii Europejskiej. I tak z Michałem Kuleszą zamiast zmęczenia mieliśmy nowe wyzwanie, choć tu się spieraliśmy, wchodząc w trzeci etap reform samorządowych.

Opis „Gry o reformę ustrojową roku 1998 widziany oczami jej aktorów” sporządziła Jadwiga Emilewicz wraz z Arturem Wołkiem. Dla mnie to bardzo symboliczna książka, dlatego że Jadwiga Emilewicz 20 lat później podjęła do wdrożenia moją koncepcję, jaka marzyła mi się w tamtych czasach. Chodzi o subwencję inwestycyjną - czyli istotne wzmocnienie systemu finansów samorządu terytorialnego. To bardzo ważny filar trzeciego etapu.

Przypisy

1. Por. Włodzimierz Tomaszewski, Filary samorządu [w:] Wspólnota nr 5/1167 z 7 marca 2015 r., ss. 20-25.

2. Por. Jadwiga Emilewicz, Artur Wołek, Reformatorzy i politycy. Gra o reformę ustrojową roku 1998 widziana oczami jej aktorów, wyd. Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, W-wa 2000.

3. Prof. Jerzy Regulski krytycznie odnosił się do praktyki funkcjonowania Rady ds. Reform Ustrojowych Państwa przy Prezesie Rady Ministrów - niedostatecznego jej wykorzystania, co nie zmienia jej wspierającej roli. (Por. Jerzy Regulski, Życie splecione z Historią, Wrocław 2014, ss. 564 - 570.)

4. Por. Jarosław Kaczyński, Porozumienie przeciw monowładzy. Z dziejów PC, 2016, ss. 359 - 360: „Poważnie zaangażowałem się w sprawę reformy administracji publicznej. Byłem z jednej strony krytyczny wobec tego zamysłu, nie był to krytycyzm totalny, tylko odnoszący się do szeregu konkretnych propozycji i aspektów zgłaszanych rozwiązań. Na Zjeździe Programowym w 1993 roku proponowaliśmy samorządowe powiaty i województwa. Jakieś wstępne uchwały w tej sprawie były nawet na I Kongresie w 1991 roku. Wtedy były to pomysły na budowanie nowego państwa, które ściśle wiązały się z daleko idącą reformą centrum, zmianami w służbach, dekomunizacją i lustracją. W pewnym momencie zmieniłem zdanie co do powiatów. Kiedyś, jeszcze na Zawojskiej, doszło do spotkania z profesorem Michałem Kuleszą i on, po raz kolejny, przekonał mnie do reformy. W szczególności odwołał się do realnych interesów społecznych, które w jego mniemaniu miały uczynić ten szczebel samorządu niezbędnym i autentycznym.
Nie byłem tu konsekwentny. Do wątpliwości skłaniała mnie obserwacja województwa elbląskiego. Nie wydało mi się już sztucznym organizmem, zakorzeniło się społecznie. Jednocześnie sądziłem, że niektóre z czterdziestu dziewięciu województw są za małe, a ich stolice zbyt skromne, niemające instytucji potrzebnych, by odgrywać w różnych sferach właściwą dla nich rolę. Chodziło o brak teatrów, uczelni państwowych czy choćby gazet codziennych.
…Chodziło o poniechanie planów, w których województwo gdańskie kończyłoby się niedaleko Kutna, czyli w środku Polski. Doszło też do zmian w fatalnie zaplanowanym systemie finasowania, konstrukcji władz wojewódzkich czy usytuowania policji, finasowaniu tej służby.
...Reforma przeszła i jak powiedziałem w jednym ze swoich przemówień, pokolenie, które ją uchwalało, już pewnie jej nie zmieni. Szesnaście województw to była najmniejsza liczba, dla której można było znaleźć większość w Sejmie. Prac w komisji po załatwieniu sprawy uważanej przeze mnie za bardzo ważną straciła sens.”

5. Tamże, op. cit., s. 359.

6. Zniesienie tego urzędu i utrata mocy Uchwały RM z 13.10.1992 r. nastąpiła Rozporządzeniem Rady Ministrów z 27 września 1994 r.

7. Pierwszy okres samoorganizacji przedstawia publikacja przygotowana na II Kongres Samorządu Terytorialnego jaki odbył się w Poznaniu w dniach 13-15 maja 1994 r.. Por. „Samorząd Terytorialny I Kadencji”. Tom III. Samorząd zorganizowany, red. Piotr Buczkowski, Poznań 1994 r.

8. Por. Włodzimierz Tomaszewski, Unia Metropoli Polskich. Okoliczności powstania. Podstawowe informacje o organizacji. Pierwszy okres działalności (1990 - 1994) [w:] „Samorząd Terytorialny I Kadencji”. Tom III. Samorząd zorganizowany, red. Piotr Buczkowski, Poznań 1994 r., ss. 93 - 114.
Według ówczesnego kierownika Poradni Obywatelskiej przy Towarzystwie Urbanistów Polskich Andrzeja Lubiatowskiego, idea powstania Unii Metropolii Polskich została przypieczętowana 11 października 1990 r. spotkaniem prezydentów Warszawy, Krakowa, Gdańska, Poznania i Wrocławia. Fundacja pozwalała na działanie w węższym gronie niż stowarzyszenie, które wymagało minimum 15 założycieli. Unia Metropolii Polskich (UMP) działała bardzo aktywnie równolegle do procesu jej formalizacji. 12 listopada 1991 r. w Łodzi reprezentanci dużych miast postanowili sformalizować ich przedstawicielstwo w postaci Unii Metropolii Polskich. 10 grudnia 1991 r. zebrani w Łodzi prezydenci 9 największych miast Polski (Gdańska, Katowic, Krakowa, Lublina, Łodzi, Poznania, Szczecina, Warszawy, Wrocławia) podpisali Porozumienie w sprawie współdziałania metropolii polskich, omawiając projekt statutu Unii Metropolii Polskich. W 1992 r. w Katowicach zawarto Akt notarialny powołujący Fundację Unia Metropolii Polskich. Rejestracja w Sądzie Rejonowym dla m.st. Warszawy i wpis do Krajowego Rejestru Sądowego, to 1993 r.

9. Miasta UMP: Białystok, Bydgoszcz, Gdańsk, Katowice, Kraków, Lublin, Łódź, Poznań, Rzeszów, Szczecin, Warszawa i Wrocław.

10. W ustawie z 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym, art. 27 stanowił: „Do czasu utworzenia ogólnopolskiej reprezentacji gmin na podstawie odrębnych przepisów, uprawnienia w zakresie dotyczącym projektu budżetu państwa na 1991 r. przysługują Krajowemu Sejmikowi Samorządu Terytorialnego, powołanemu w dniu 28 września 1990 r. w Poznaniu.”
W ustawie z 10 grudnia 1993 r. o finasowaniu gmin, art. 3 w pkt.2) określa się, że do czasu innego uregulowania, przez ogólnopolską reprezentację gmin rozumie się Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego, powołany w dniu 28 września 1990 r. w Poznaniu.

11. Por. https://www.salon24.pl/u/kijowski/186940.xx-lat-samorzadu-epitafium-dla-p-buczkowskiego-wideoteka-atk.

12. Na początku 1997 r. podjęta została prób reaktywowania znaczenia KSST przez działaczy PSL. Senatorowie z tej partii przygotowali projekt zmiany ustawy o samorządzie terytorialnym, by zadekretować status KSST jako krajowej reprezentacji. Rozpatrywany na posiedzeniu Senatu w dniu 14.02.1997 r. trafił do komisji senackich. Był jednak wyraźnie traktowany jako inicjatywa polityczna senatorów PSL - formacji blokującej proces reform samorządowych i wykorzysującej system wyboru delegatów do sejmików dla dominacji politycznej. Jak się później okaże, ta formacja stanie się jednym z największych beneficjentów zmian, które blokowali. KSST utrzymał swój zapis jako ogólnopolskiej reprezentacji gmin w ustawie z 10 grudnia 1993 r. o finasowaniu gmin do końca jej żywota, czyli do wejścia w życie ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, co nastąpiło1 stycznia 1999 r.

13. Por. Hubert Izdebski, Dylematy ustawy metropolitalnej. Referat na konferencji „Polskie metropolie - dokonania i kierunki rozwoju” Poznań,19 kwietnia 2012 r. [w:] https://www.metropolie.pl/wp-content/uploads/2021/07/dylematy-ust-metrop.pdf

14. Gdyby rządy Solidarnościowe posłuchały wtedy Jerzego Kropiwnickiego ich losy byłyby nakierowane na sukces a nie upadek.

15. Por. „Samorząd Terytorialny I Kadencji”. Tom III. Samorząd zorganizowany, red. Piotr Buczkowski, Poznań 1994 r., ss. 149 - 171.

16. Por. Konferencja „Dlaczego drugi szczebel samorządu terytorialnego?” [w:] Kronika. Zeszyt 3. Wyd. Instytut Lecha Wałęsy, Warszawa 1997, ss. 105 - 206.

17. Por. Polska samorządów. Silna demokracja, skuteczne państwo pod red. Dawida Sześciły, wydawnictwo forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego, Warszawa 2019.

18. Ust. 3 stanowi: „Jeśli dwie lub więcej ogólnopolskich organizacji jednostek samorządu terytorialnego funkcjonujących na tym samym stopniu podziału terytorialnego lub reprezentujących tę samą kategorię jednostek samorządu gminnego, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, spełnia kryteria wymienione w art. 5 ust. 2, Rada Ministrów w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 4, określa tę z organizacji, która ma największą liczbę członków.”

19. Moja poprawka do art. 33 Regulaminu Sejmu RP wprowadzona w życie Uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 października 1997 r. dotyczyła wprowadzenia nowych ust. 4-7 w brzmieniu (M.P. 1997 Nr 80 poz.779): „4. Rozpatrywanie ustaw (uchwał), których przyjęcie skutkować może zmianami w funkcjonowaniu samorządów (lokalnych, regionalnych), poprzedza się zasięgnięciem opinii organizacji samorządowych tworzących stronę samorządową komisji wspólnej rządu i samorządu terytorialnego. 5. Organizacje samorządowe, o których mowa w ust. 4, mają prawo, w ciągu 14 dni od otrzymania projektu ustawy (uchwały), do przedstawienia opinii. 6. Opinie przekazywane w terminie, o którym mowa w ust. 5, dostarcza się odpowiednio członkom komisji sejmowych bądź wszystkim posłom. 7. Przedstawiciele samorządów mają prawo do zaprezentowania opinii na posiedzeniu komisji sejmowych.”

20. Bogdan Mościcki, Sto lat Związku Miast Polskich 1917-2018, Poznań 2018, op. cit., s. 138.

21. Nowe brzmienie ust. 4 w art. 33 przyjęte Uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 września 1998 r. (M.P. 1998 Nr 34 poz.483): „4. Rozpatrywanie ustaw (uchwał), których przyjęcie może powodować zmiany w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego, obejmuje zasięganie opinii organizacji samorządowych, tworzących stronę samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.”

22. Dokładne brzmienie tej zmiany w § 10 Regulaminu pracy Rady Ministrów podjętej Uchwałą Nr 82 Rady Ministrów z dnia 12 października 1999 r. (M.P. 1999 Nr 32 poz. 498): „2a. Organ wnioskujący, kierujący do uzgodnień projekt ustawy lub innego aktu normatywnego, którego przepisy dotyczą funkcjonowania samorządu terytorialnego, jest obowiązany przekazać go Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Przepis ust. 2 zdanie drugie stosuje się odpowiednio. Szczegółowy tryb opiniowania dokumentów przekazanych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego określa regulamin pracy tej Komisji.”.

23. Por. Jadwiga Emilewicz, Artur Wołek, Reformatorzy i politycy. Gra o reformę ustrojową roku 1998 widziana oczami jej aktorów, wyd. Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2000, s. 163 - 164.

24. Jerzy Regulski, Życie splecione z Historią, Wrocław 2014, op. cit., ss. 570 - 572.

25. Dalej prof. Regulski opisuje unijny lobbing na rozstrzygnięcie konkursu z preferencją na najmniej przygotowanych do takiego zadania Włochów.

26. Jarosław Kaczyński, Porozumienie przeciw monowładzy. Z dziejów PC, 2016, op. cit., s. 360.

27. Jadwiga Emilewicz, Artur Wołek, Reformatorzy i politycy. Gra o reformę ustrojową roku 1998 widziana oczami jej aktorów, wyd. Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2000, op. cit., s. 221.

Włodzimierz Tomaszewski

Dodaj pierwszy komentarz

Komentowanie artykułu dostępne jest tylko dla zalogowanych użytkowników, którzy mają do niego dostęp.
Zaloguj się

plus.dzienniklodzki.pl

Polska Press Sp. z o.o. informuje, że wszystkie treści ukazujące się w serwisie podlegają ochronie. Dowiedz się więcej.

Jesteś zainteresowany kupnem treści? Dowiedz się więcej.

© 2000 - 2021 Polska Press Sp. z o.o.