30. ROCZNICA ODRODZENIA SAMORZĄDU: Etap drugi. Administracja komplementarna, czyli powstanie powiatów i samorządów województw (część 1)
Z dnia na dzień powstała armia sojuszników – samorządowców, którzy zrozumieli sens reformy i stali się siłą napędową dalszej decentralizacji: powstania samorządu powiatowego i samorządu województw
Powstanie samorządu gminnego sprawiło, że z dnia na dzień (od pierwszych wolnych wyborów samorządowych 27 maja 1990 roku) powstała armia sojuszników - samorządowców, którzy zrozumieli sens reformy i stali się siłą napędową dalszej decentralizacji: powstania samorządu powiatowego i samorządu województw.
O skali zaangażowania i misji odrodzonych samorządowców wskazuje praktyka „wykupywania zadań”, o jakiej była wcześniej mowa. Gminy i miasta zaczęły przejmować w trybie porozumień odpowiedzialność za zadania jeszcze obligatoryjnie ustawowo im nie przekazane, ale kojarzone przez mieszkańców i tak z lokalną władzą. W ten sposób zaczął się proces wykupywania zadań, bo i tak samorządy wolały je sprawnie prowadzić, mimo że dotacje na ich realizację nie pokrywały kosztów. Tak było w dużym zakresie z wyprzedzającym przejmowaniem szkół.
Samorządy nie miały tak silnej reprezentacji, jak ta zakładana w projekcie ustawy samorządowej z 1990 roku. Wsparcie dla nich przewidział i konsekwentnie prowadził prof. Jerzy Regulski poprzez utworzoną Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej. Powstałe w wyniku samoorganizacji korporacje samorządowe (ich utrwalenie w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego), instytucje pozarządowe (zwłaszcza wtedy Instytut Spraw Publicznych), konferencje samorządowe, aktywność poszczególnych działaczy, twórcy reformy gminnej stający się naturalnymi liderami-konsultantami powstającego pospolitego ruszenia samorządowego - to wszystko tworzyło w latach 1990-98 wielki front samorządowy[1]:
- edukujący działaczy politycznych i związkowych, że samorząd terytorialny jest władzą publiczną, że ma swoją samodzielność, własne dochody i majątek oraz że ma większą efektywność, bo jest poddany skuteczniejszej kontroli,
- przygotowujący opracowania dalszej decentralizacji,
- powodujący swoistą modę na reformę.
Po wyborach parlamentarnych w 1997 roku nastąpiła kumulacja efektów tych działań, czyli owo „pięć minut” dane do wykorzystania na uruchomienie kolejnego etapu zmian. Samorząd znalazł się na takiej fali, że nawet wcześniejsi adwersarze stawali się przynajmniej deklarowanymi zwolennikami reformy. Wtedy po prostu nie wypadało być przeciwnikiem. Dotyczyło to zwłaszcza urzędników administracji rządowej, którzy w dużej części byli dotąd hamulcowymi decentralizacji.
Powstała w ścisłym kontakcie z premierem Jerzym Buzkiem instytucjonalna „machina” drugiego etapu reform[2]:
- Rada ds. Reform Ustrojowych Państwa przy Prezesie Rady Ministrów, której przewodniczył prof. Jerzy Regulski[3],
- Zespół Pełnomocnika Rządu ds. Reform Ustrojowych prof. Michała Kuleszy,
- utworzone z inicjatywy Pełnomocnika Zespoły rządowo-samorządowe,
- Podsekretarze Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji:
- Jerzy Stępień odpowiedzialny za wdrożenie nowego podziału terytorialnego kraju,
- Józef Płoskonka odpowiedzialny za proces wdrożenia nowych struktur administracyjnych.
Przedmiotem sporu była funkcja pełnomocnika rządu ds. decentralizacji finansów publicznych. Będzie o tym mowa w części poświęconej finansom samorządowym.
Wychodząc od (konstytucyjnej już) zasady pomocniczości budowano nowy kształt administracji publicznej komplementarnej w zakresie realizowanych zadań, poddanej skutecznej kontroli publicznej. Zadania, które mogły z powodzeniem wykonywać gminy, zostały w pierwszym rzędzie przesunięte do nich z administracji rządowej. Samorządy powiatowe miały przejąć zadania rządowych urzędów rejonowych, a także inne usługi publiczne ponadlokalne prowadzone przez rządowe administracje specjalne - w tym prowadzenie szkół ponadpodstawowych. Analogicznie samorządy województw przejęły część zadań z urzędów wojewódzkich a także z innych administracji specjalnych, związanych z obsługą wspólnoty regionalnej. Stawały się podmiotami polityki regionalnej i rozwoju.
Dla zapewnienia sprawnego działania służb, inspekcji i straży, ich funkcjonowanie:
- na poziomie powiatu zostało zespolone pod zwierzchnictwem starostów w efekcie tworząc powiatową administracje zespoloną, zaś
- na poziomie województwa zostało zespolone pod zwierzchnictwem wojewodów, w efekcie tworząc wojewódzką administracje zespoloną.
W relacjach między administracją rządową a samorządową nastąpiło (poza funkcjami przypisanymi do administracji zespolonej, o czym wyżej mowa) wyraźne rozróżnienie: ta pierwsza (rządowa) ma zadania nadzorcze (wyłącznie pod względem zgodności z prawem) oraz określania standardów działania, ta druga (samorządowa) realizuje samodzielnie przypisane jej ustawowo zadania.
Kwestią otwartą jest, jak daleko samorządy mogą się posuwać w zakresie przystępowania do zadań publicznych i sposobu ich realizacji w sytuacjach, gdy ustawy tego nie precyzują: czy mogą stosować zasadę z gospodarki (od czasów ustawy Mieczysława Wilczka z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej), co nie jest zabronione jest dozwolone?
W debacie parlamentarnej nad II etapem decentralizacji z tej perspektywy ważny głos zabrzmiał ze strony wtedy niezrzeszonego posła Jarosława Kaczyńskiego, który ostatecznie popierając zmiany w ramach reformy administracji publicznej, czynił to nie bez zastrzeżeń[4]. Jak stwierdza np. Tadeusz Mazowiecki, przyznał mu rację, gdy „domagał się wprowadzenia elementów merytokratycznych do ustawy o samorządzie powiatowym”[5]. Pozycja samorządu zależna od kompetencji, była w rzeczywistości kluczową kwestią, i rozstrzygała o konsekwencjach finansowych i o mniejszym lub większym jej poparciu. Do czego jeszcze dalej wrócę, opisując moje kontakty z Zytą Gilowską i Wojciechem Misiągiem, bo zajmowałem się i ustawami kompetencyjnymi i ich materialnym - w tym finansowym odzwierciedleniem.
W drugim etapie reform samorządowych komplementarność administracji przemawiała poprzez nie tylko nowe ułożenie kompetencji, ale i poprzez wzajemne relacje między administracjami i poszczególnymi rodzajami samorządów.
W drugim etapie reform:
- podwojony został zakres przekazywanych kompetencji dla powiatów w stosunku do przymiarek z 1993 r.,
- znacząco zwiększone zostały kompetencje gmin,
- nowością stały się samorządy województw.
Jednocześnie w trakcie prac nad ustawami ustrojowymi mieliśmy do czynienia (prawie z każdej formacji politycznej) z wyjątkowym pielęgnowaniem samodzielności jako zdobyczy ustrojowej, czego zabrakło przy rozstrzygnięciach finansowych:
- rosła wrażliwość by czasem tej samodzielności nie naruszyć jakąś formą podległości,
- używanie terminu o trójstopniowym podziale terytorialnym już było sugerujące jakąś hierarchię, a termin odwołujący się do kolejnych szczebli samorządu wręcz irytował,
- w kontaktach roboczych lepsze było użycie pojęcia komplementarności administracji i różnych rodzajów jednostek samorządu terytorialnego.
Mimo to w artykule 4 obydwu ustaw ustrojowych: o samorządzie powiatowym jak i wojewódzkim, wręcz podkreśla się, że: powiat nie może naruszać zakresu działania gmin, a województwo z nie może naruszać samodzielności powiatu i gminy.
W tej nadwrażliwości trzeba odnajdywać miejsce na powszechną świadomość tego, co w gruncie rzeczy musi łączyć samorządy utworzone w wyniku tych zmian ustrojowych: na trwałą umiejętność współpracy. Co również przenosić się ma na rodzaje administracji (rządowa i samorządową), a to już droga do administracji współpracującej.
To, co w tamtym okresie napotkało na największe przeszkody, to decentralizacja finansów publicznych w zakresie przewidzianym w założeniach tego etapu reform, co nie było nowością z perspektywy etapu pierwszego.
PORTRET REFORMY WE WNĘTRZU
Przemiany ustrojowe brzmią zawsze bardzo poważnie, jednak tak wielka machina zmian struktur administracyjnych Państwa ma też swoje smaki wzięte z prozy życia, braku zorientowania, informacji, naprawy tego czego inni nie rozumieli i to w sposób i w warunkach o charakterze anegdotycznym.
Jak wskazywane było wcześniej pierwszy etap reform nie miał zrozumienia w centralnych instytucjach państwa. Często rolę grała tu intuicja, zaufanie, jak w przypadku relacji między Jerzym Regulskim a Tadeuszem Mazowieckim. Ale już najbliższy współpracownik premiera minister - szef Urzędu Rady Ministrów Jacek Ambroziak czynił wszystko, by Regulskiemu przeszkodzić poprzez kooperacje z dawnym aparatem rządowym reprezentowanym przez sekretarza stanu w URM Jerzego Kołodziejskiego (kojarzonym ze sztandarową ustawą o terenowych organach rządowej administracji ogólnej z 22 marca 1990 r., mającą ograniczać reformę poprzez rejonową rządową administrację ogólną działającą praktycznie na poziomie powiatowym). Później nie przeszkadzało to w odznaczeniu byłego ministra Jacka Ambroziaka Odznaką Honorową za Zasługi dla Samorządu Terytorialnego (w Szczecinie 18.09.2015 r.) już po śmierci Jerzego Regulskiego. Inna kwestia, na ile racji miał Jacek Ambroziak w myśleniu o administracji publicznej jednego Państwa, kiedy samorządy mają realizować zadania w imieniu rządowej administracji, jak zagwarantować administracyjną odpowiedzialność, o czym mówili przeciwnicy reform, a zaczęli praktykować kolejni samorządowcy 25 lat później.
Po zaistnieniu odrodzonych gmin (miast) podejmowane były jakieś rządowe przymiarki do dalszej decentralizacji już bez Regulskiego, który znalazł się w Strasburgu w roli ambasadora, stałego przedstawiciela RP przy Radzie Europy. Jak wcześniej zaznaczyłem, za rządu Jana Krzysztofa Bieleckiego powołano Zespoły ds. Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Terytorialnej Państwa oraz ds. Reformy Administracji Państwowej: przygotowano zarys koncepcji reformy powiatowej i wojewódzkiej. W okresie rządu Jana Olszewskiego powstał dokument „Wstępne założenia przebudowy administracji publicznej (państwa)”, opracowany przez Zespół do Spraw Reorganizacji Administracji Publicznej kierowany przez senatora Jerzego Stępnia
Ekspresowe uczenie się samorządu
Rząd Hanny Suchockiej stał się przykładem ekspresowego uczenia się samorządu przez polityków. Kiedy na Ogólnopolską Konferencję Wójtów, Burmistrzów, Prezydentów w Poznaniu dotarł Jan Maria Rokita - minister szef Urzędu Rady Ministrów w rządzie Hanny Suchockiej - na początkowym etapie funkcjonowania, to jego ogólnopaństwowe wystąpienie zostało przez samorządowców odebrane bardzo chłodno, gdyż nie mieli poczucia partnerstwa, tylko uznali to jako przejaw swoistego pouczania bez pełnej wiedzy o samorządzie. Jednak w bardzo szybkim czasie postępował tu proces edukacji. Zarówno Rokita jak i premier Suchocka uświadomili sobie, jak bardzo może być przydatny samorząd w rozwiązywaniu problemów transformacji. Remedium na ówczesne protesty nauczycielskie stał się samorząd. Dostrzeżono, że przekazanie samorządom kolejnych kompetencji to zdobycie partnera dla rządu w reformowaniu państwa. Praktycznie wprowadzenie powiatów, przekazanie nowych kompetencji samorządom, stało się sztandarem tego rządu. Słowo powiat było później wymieniane przez polityków Unii Demokratycznej i następnie Unii Wolności w co drugim zdaniu.
Pilotaż reformy powiatowej
Zaawansowana pierwsza przymiarka do powiatów zaczęła się wraz z ich odkryciem przez rząd Hanny Suchockiej (1992-1993). Przyczynił się do tego prof. Michał Kulesza - powołany przez ten rząd uchwałą nr 112/92 Rady Ministrów z 13 października 1992 r. na Pełnomocnika Rządu do spraw Reformy Administracji Publicznej[6]. W wyniku jego aktywności, miały miejsce następujące znaczące dokonania:
- opracowanie Założeń i kierunków reformy administracji publicznej wraz z zestawem projektów ustaw;
- w kwietniu 1993 r. ratyfikacja przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Lokalnego);
- utworzenie w maju 1993 r. Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (21 maja posiedzenie inauguracyjne);
po rozwiązaniu Parlamentu (29 maja 1993 r.) wprowadzenie Miejskiego Programu Pilotażowego Reformy Administracji Publicznej. Przejęcie zadań odbyło się w drodze umów między Radą Ministrów a miastami, zawieranych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r.
To właśnie w Łodzi podpisano pierwsza taką umowę wprowadzającą pilotaż miejski.
Samoorganizacja. Droga do partnerstwa
Pozbawione krajowej reprezentacji odrodzone gminy rozpoczęły od początku proces samoorganizacji. Poszczególne rodzaje gmin - w tym miast, zaczęły tworzyć swoje ogólnopolskie organizacje - głównie przyjmując formę stowarzyszeń. Wyjątkiem stała się tu organizacja największych miast polskich, która przyjęła status fundacji[7].
Najszybciej, bo już w styczniu 1991 roku w Poznaniu odbył się Kongres Restytucyjny Związku Miast Polskich. Duszą aktywności tej struktury jest wspomniany z czasów I Zjazdu Solidarności Andrzej Porawski, który (już jako radny i członek Zarządu Poznania) razem z pierwszym prezydentem Poznania w odrodzonym samorządzie Wojciechem Szczęsnym Kaczmarkiem po dwóch spotkaniach nowych samorządowców (w Elblągu i Gdańsku) przywrócili przedwojenny Związek Miast Polskich (ZMP), ale już z siedzibą w Poznaniu. Na starcie ZMP skupiał 64 miasta. Po 30 latach średnio jest zarejestrowanych 300 miast. Niezmiennie dyrektorem Biura ZMP jest Andrzej Porawski.
W kwietniu 1991 roku pojawia się deklaracja programowa Unii Miasteczek Polskich skupiającej 130 małych miast z całej Polski. Pierwsze kontakty dużych miast zapoczątkowane spotkaniami w Warszawie i Krakowie ostatecznie przyniosły organizacyjne efekty w Łodzi, gdzie w 1991 roku zdecydowano o powstaniu Unii Metropolii Polskich (UMP) jako fundacji.[8] Jej pierwszym prezesem zarządu został prezydent Łodzi Grzegorz Palka. Przewodniczącym Rady Fundacji prezydent Warszawy Stanisław Wyganowski. Pierwszym sekretarzem UMP został sekretarz Miasta Łodzi (miałem okazje te funkcje pełnić) oraz skarbnikiem UMP została skarbnik Miasta Łodzi (Grażyna Korasiewicz). Oznaczało to, że cały pierwszy zarząd UMP działał w Łodzi. Szybko utrwalił się stały skład członkowski Unii Metropolii, który tworzy 12 największych miast polskich.[9]
W ten sposób powstała jedna z najefektywniejszych organizacji samorządowych, która poprzez możliwości szybkiego reagowania (szybki proces uzgadniania stanowisk między 12 największymi miastami Polski wchodzącymi w skład UMP), mobilny zarząd (pierwszy zarząd działający w latach 1992 - 1996 był w całości zarządem łódzkim) - to wszystko sprawiło, że Unia Metropolii stała się najbardziej aktywnym podmiotem w relacjach z administracją rządową oraz z parlamentem, o czym dalej mowa.
Integracja gmin wiejskich postępowała sukcesywnie przez cały 1992 rok. Związek Gmin Wiejskich RP został zarejestrowany jako stowarzyszenie 31.05.1993 roku z siedzibą w Poznaniu. W trzydziestolecie odrodzonego samorządu liczy 637 gmin.
Naturalna mnogość rodzajów korporacji samorządowych opartych na dobrowolności zrzeszania się nie sprzyjała sile ogólnokrajowej reprezentacji, której formalnie nie było. Chociaż były takie aspiracje ze strony organizatorów ZMP, by stworzyć reprezentacje na bazie federacyjnej ze znaczącym wpływem właśnie Związku Miast Polskich, który deklarował większościowe finasowanie tej struktury. W latach 1991 -1996 przekształcała się Federacja Związków i Stowarzyszeń Gmin Polskich, ostatecznie pozostając organizacją skupiającą podmioty regionalne, której przewodniczy Kazimierz Barczyk z Krakowa.
Oddzielnym torem była próba stworzenia krajowej reprezentacji na bazie ustawowo powstałych sejmików wojewódzkich skupiających delegatów z gmin danego województwa. Przewodniczący Sejmików stowarzyszyli się również w Poznaniu w Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego (KSST) na zjeździe założycielskim już 28 września 1990 roku. Przewodniczącym KSST został przewodniczący sejmiku wojewódzkiego w Poznaniu prof. Piotr Buczkowski, jedną z wiceprzewodniczących prof. Zyta Gilowska. Była to formacja skupiająca tak silnych samorządowców - obok wymienionych znaleźli się w niej także Andrzej Tadeusz Kijowski, Bohdan Jastrzębski i Piotr Fogler (warszawskie), Grzegorz Grzelak (gdańskie), prof. Leon Kieres (wrocławskie), Antoni Jeżowski (jeleniogórskie), Marek Nawara (krakowskie) - że to właśnie ona wzbudzała nadzieje na przywrócenie idei krajowej reprezentacji. Na to liczyli zarówno Jerzy Regulski jak i Michał Kulesza. Na takie funkcje wskazywały zapisy kolejnych ustaw z 1990 i 1993 roku określających finanse gminne, w których stroną do uzgodnień w procedurach tworzenia i realizacji budżetu państwa w kontekście finansowania samorządów wskazywano KSST, używając doń wprost pojęcia ogólnopolskiej reprezentacji gmin.[10]
Pojawienie się jednak poszczególnych ogólnopolskich korporacji samorządowych odpowiadających odpowiednim rodzajom gmin (w tym miast), raczej utrwalało model rozporoszonej i dość dowolnej reprezentacji. W tym procesie nakładały się na siebie ambicje ujawniających się liderów samorządowych wykorzystujących tezę o dobrowolności zrzeszania się jako tożsamą z ideą (definicją) samorządu.
Umiejętnie mylono tu idee stowarzyszania się z istotą samorządności, czyli samodzielnością organizacji społeczności lokalnej (gminnej i powiatowej) i regionalnej, tworzącą z mocy ustawy wspólnotę. Reprezentacja ustawowa nigdy nie mogłaby naruszać samodzielności wspólnot samorządowych, a fakt usankcjonowania tych wspólnot na mocy ustawy był przecież ich wzmocnieniem, podobnie jak wzmocnieniem byłby Krajowy Związek Gmin (czy później wszystkich jednostek samorządu terytorialnego: gminnych, powiatowych i wojewódzkich).
Oczywiście idealiści mogli mówić o tym, że w Polsce powinno być jak w Stanach Zjednoczonych, o przekazywaniu władzy z dołu do góry (ze struktur lokalnych do krajowych - federalnych).[11] Decentralizacja struktur pokomunistycznych wymagała instrumentów odmiennych od kształtowania się ustroju w modelu amerykańskim. Chodziło właśnie o wydzieranie władzy, którą skumulowano centralnie. Takie procesy wymagały siły organizacji reprezentującej wszystkie samorządy (co nie znaczy, że narzucającej coś tym samorządom) i co najważniejsze właśnie umacniającej partnerstwo między samorządami i między samorządem a rządem. Takie partnerstwo mogło zabezpieczać przed instrumentalnym traktowaniem którejś ze stron. Praktycznie kolejne etapy samorządowych reform - po tej gminnej z 1990 roku - wynikały z tego partnerstwa. Kiedy partnerstwa brakowało, jedna ze stron chciała funkcjonować kosztem drugiej.
To nie oznacza, że między administracjami nie było konkurencji, naturalnych sporów: to jest naturą władz, że się chcą utrzymać, wzmacniać swoje kompetencje i środki. Dla utrzymania efektywnego balansu między partnerami mającymi swoją siłę argumentów musi być nieustanny dialog. Ze strony samorządowej temu miała i powinna służyć krajowa reprezentacja z mocnym zapleczem organizacyjnym i eksperckim. Nie oznacza to, że poszczególne rodzaje samorządów pozbawione byłyby swojej pozycji w strukturze reprezentacji poprzez odpowiednią kurialność. W jakiejś mierze zastępczo - w zamian wyłaniało się to w tym dowolnym procesie samoorganizacji.
Pasjonaci samorządu inicjujący jego odrodzenie i ci wybrani - praktycznie w 70 procentach nowi ludzie wyłonieni w demokratycznych wyborach samorządowych - mający wpływ na zmieniające się od 1989 roku rządy - alarmowali i przekonywali. Pierwsze Kongresy Samorządowe, Konferencje (np. Ogólnopolskie Konferencje Wójtów, Burmistrzów i Prezydentów) były demonstracją takiego partnerstwa. Przyjeżdżali na te Kongresy i Konferencje Prezydenci Polski i Premierzy, ministrowie, posłowie i senatorzy.
Usytuowanie siedzib: Związku Miast Polskich i Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego w Poznaniu, prężność ich struktur organizacyjnych (w przypadku KSST dotyczy to pierwszej kadencji) - zwłaszcza dyrektora Biura ZMP Andrzeja Porawskiego - i ostatecznie umiejętność uzgodnienia wspólnych przedsięwzięć między ogólnopolskimi organizacjami, dawała efekty w postaci wielkich ogólnopolskich wydarzeń samorządowych najczęściej w Poznaniu, ale także w Warszawie i w innych miastach.
Pojawiające się na początku animozje niwelowała potrzeba właśnie współdziałania na rzecz siły argumentacji. Dla podkreślenia tej rodzącej się różnorodności samorządowej wskażę, że Wojciech Szczęsny-Kaczmarek (prezydent Poznania i prezes Związku Miasta Polskich mający olbrzymie wsparcie w Andrzeju Porawskim) nie był zadowolony - tak z powstania Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego, jak też kolejnych Unii: Miasteczek, a zwłaszcza Metropolii Polskich. Było to traktowanie tych organizacji jako konkurentów, ale ostatecznie bardzo wzmacniających ową siłę argumentacji samorządowej. Pamiętam jak w Łodzi na spotkaniu prezydentów miast tworzących Unię Metropolii prezydent Kaczmarek przekonywał, że przecież w ramach Związku Miast Polskich (ZMP) mogą być sekcje metropolii i miasteczek. Ostatecznie stanęło na tym, że większość miast metropolitalnych będzie zarówno w ZMP jak i w UMP. Tak było i z Łodzią i z Poznaniem. Choć w tym okresie do 1996 roku na konferencjach organizowanych przez ZMP byliśmy traktowani jak konkurenci, to była to owocna konkurencja. Miała też swoją personalizację. Tak jak obecność Dyrektora Biura ZMP Andrzeja Porawskiego była i jest utożsamiana ze sprawnością i obecnością tej organizacji, tak podobna odpowiedzialność i efektywność wiązała się z moją aktywnością jako sekretarza UMP. Zyta Gilowska ukuła nawet w tamtym okresie takie sformułowanie: jak jest Tomaszewski, to jest UMP, a jak jest Porawski, to jest ZMP.
Jest faktem, że każda z tych struktur samorządowych musiała się opierać na ludziach zdeterminowanych. Porawski był i jest człowiekiem instytucją, czy też człowiekiem orkiestrą. Krajowy Sejmik bez ludzi tak zgłębiających samorząd z różnych perspektyw, jak Piotr Buczkowski (ze strony socjologii administracji, badań społeczności lokalnych i regionalnych), Zyta Gilowska (ze strony finansów publicznych), Leon Kieres (ze strony prawa administracyjnego i gospodarczego), Antoni Jeżowski (ze strony ekonomiki oświaty) - po prostu nie miałby racji bytu.
I tak się stało, kiedy KSST po wyborach samorządowych w 1994 roku został przejęty przez podwójnego marszałka (KSST i Senatu) Adama Struzika z PSL. Krajowy Sejmik bez wcześniej wymienionych stracił na znaczeniu aż do likwidacji wraz z reformą administracyjną w 1999 roku.[12]
Moja aktywność i sprawność jako sekretarza Unii Metropolii Polskich opierała się na współdziałaniu z ludźmi wszystkich tych organizacji, na wykorzystaniu ich wiedzy i doświadczeń, ale przede wszystkim na zapleczu informacyjno-analitycznym urzędów największych miast polskich - łącznie z uczelniami tych miast - i możliwym ekspresowym reagowaniu na każdą inicjatywę regulacyjną, ustawową - wraz z własnymi propozycjami i projektami ustawowymi. Liczba 12 miast pozwalała na ekspresowe konsultacje i uzgodnienia, kiedy inne organizacje - choćby ze względu na liczbę członków - wymagały dłuższego czasu na reakcję. Staliśmy się uczestnikami wszystkich gremiów, komisji sejmowych, senackich, których rozstrzygnięcia skutkowały w funkcjonowaniu samorządu. To dzięki temu Przewodniczący Sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego, poseł Piotr Buczkowski (na łamach Tygodnika Samorządowego „Wspólnota” nr 28 z 13 lipca 1996 roku) mógł ocenić Unię Metropolii jako najaktywniejszą organizację samorządową w Sejmie, zaś poseł Marian Starownik (z-ca przewodniczącego Komisji) wyznał: „odczuwam już przesyt Unią Metropolii Polskich, która jest szalenie aktywna”. Staliśmy się bardzo konstruktywnymi, czyli w pozytywnym znaczeniu lobbystami samorządowymi, łącznie z dziesiątkami inicjatyw ustawodawczych przygotowywanych w ramach UMP i przeprowadzanych następnie przez Parlament (łącznie ze zbieraniem podpisów parlamentarzystów, dostarczaniem inicjatyw do marszałkowskiej laski).
Przedstawiciele świata akademickiego używali do tej aktywności - w tamtym szczególnym czasie - pojęcia „fabryki ustaw”. Dlatego w przygotowaniu drugiego etapu reformy samorządowej staliśmy się praktycznym partnerem wykonawczym dla Michała Kuleszy - co przybrało formę mojej funkcji doradcy premiera odpowiedzialnego w zespole Michała Kuleszy za przygotowanie ustaw kompetencyjnych i reagowanie na inne potrzeby regulacyjne dotyczące samorządów, a moi współpracownicy brali aktywny udział w pracach zespołów rządowo-samorządowych.
Poza badaczami (Jerzy Regulski, Michał Kulesza) tworzącymi nurt ekspercko-akademicki przygotowania reformy samorządowej jeszcze przed zmianą ustroju w 1990 roku, wszyscy musieliśmy się samorządu uczyć - także rządzący, co wcześniej było zilustrowane.
Po drugim etapie decentralizacji, wraz z powstaniem powiatów i samorządów województw do grona korporacji samorządowych dołączył reaktywowany w lutym 1999 r. - na zebraniu założycielski w Nowym Sączu - Związek Powiatów Polskich (ZPP), kontynuujący tradycje stowarzyszenia z okresu międzywojennego. Obecnie ZPP tworzy 315 powiatów i miast na prawach powiatu. Zaś we wrześniu 2002 r. w Warszawie odbyło się spotkanie założycielskie Związku Województw Rzeczypospolitej Polskiej. Związek, jako stowarzyszenie, skupia wszystkie 16 województw.
Dopełnieniem samoorganizacji samorządów stały się liczne stowarzyszenia regionalne jednostek samorządu oraz stowarzyszenia (krajowe, regionalne i lokalne) mające za swoją misje rozwój samorządu terytorialnego, jak Liga Krajowa, Chrześcijański Ruch Samorządowy, czy najstarsze z tych organizacji - Łódzkie Porozumienie Obywatelskie (działające od końca 1989 r. a od 1996 r. im. Grzegorza Palki). Odtworzeniu przyszłego dużego regionu (województwa) łódzkiego zaczęły służyć dwie powołane z inicjatywy Łodzi struktury:
- jedna bardziej formalna, czyli utworzony w oparciu o ustawę samorządową Związek Gmin Regionu Łódzkiego;
- druga mniej sformalizowana, czyli Zespół Przedstawicielski Gmin Centralnego Regionu Polski.
Oddzielną - zadaniową - formą samoorganizacji było i jest powstawanie - w oparciu o zapisy samorządowych ustaw ustrojowych - związków jednostek samorządu terytorialnego w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. I tu ponownie wracamy także do ustawowych regulacji zachęcających - czy nawet prób nakłaniania do współpracy samorządów w ramach metropolitalnych, gdzie różnorodność koncepcji mieściła się między dobrowolnością a obligatoryjnością, wiązała z przywilejem czy przymusem bycia metropolią (zespołem metropolitalnym), aż po wyodrębnienie jeszcze jednej jednostki podziału administracyjnego i utworzenia kolejnego rodzaju jednostki samorządu terytorialnego, np. konsolidującej powiaty na obszarach metropolitalnych i miejskich.[13] Jak się rzekło, będzie dalej o tym mowa.
Owocna przerwa
Przejęcie sterów administracji przez rząd Waldemara Pawlaka wydawało się samorządowym dramatem. W efekcie zadziałało jak dobra szczepionka, nie tylko mobilizująca ruch samorządowy do obrony, ale także do aktywnego działania. Dziesiątki konferencji, zintensyfikowanie prac koncepcyjnych (zwłaszcza wtedy w ramach Instytutu Spraw Publicznych) zaowocowało całościowa wizją reform ustrojowych.
W 1993 roku nie mieliśmy wyobrażenia, jak ma wyglądać ustrój województwa - w 1997 roku wiedzieliśmy, co ma robić samorząd województwa, co administracja rządowa w województwie, na czym opierać ma się zespolenie administracji. Po drodze było całkiem niezłe wspólne doświadczenie z ustawą z dnia 24 listopada 1995 roku o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, co stało się już za rządu Józefa Oleksego, z aktywnym udziałem Marka Borowskiego jako szefa URM. Z wznieconego fermentu ustrojowego chciał również naskórkowo skorzystać rząd Włodzimierza Cimoszewicza w odniesieniu do struktur centralnej administracji poprzez zmiany z 1996 roku oraz ustawę o działach administracji rządowej z 4 września 1997 roku.
Komisja Wspólna, brakujące think tanki
Ustanowienie - w rządzie Hanny Suchockiej - prof. Michała Kuleszy Pełnomocnikiem Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej w randze podsekretarza stanu w Urzędzie Rady Ministrów, stworzenie zespołu i rozpoczęcie prac projektowych zostało zaburzone niefortunnym głosowaniem w Sejmie 28 maja 1993 roku nad wotum nieufności wobec rządu. W rezultacie gabinetowi pozostało tylko pięć miesięcy na zakotwiczenie II etapu reformy samorządowej. To tym bardziej skłaniało do oparcia reform na organizacjach samorządowych, a wręcz na ruchu samorządowym i przy braku parlamentu (rozwiązanego przez prezydenta Lecha Wałęsę tuż po głosowaniu majowym) na wdrożeniu w trybie aktów wykonawczych pilotażu miejskiego (z poziomem kompetencji powiatowych) i pozostawieniu roboczego pakietu projektów ustaw - jako efektu prac studialnych.
Instancjonalnie - szybkie dojrzewanie premier Suchockiej i jej współpracowników do kontynuacji reform samorządowych już w partnerstwie z powstałym samorządem gminnym i jego organizacjami - znalazło wyraz w powstaniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRziST). Zarządzeniem Pani Premier z 22 lipca 1993 roku (nr 20) powołana została KWRziST, gdzie po stronie samorządowej znaleźli się przedstawiciele najbardziej reprezentatywnych organizacji samorządowych: KSST, Unii Metropolii, Unii Miasteczek, Związku Gmin Wiejskich RP i ZMP.
Charakterystycznym elementem wspomnianego zarządzenia był zapis, analogiczny jak w ustawie o dochodach gmin w odniesieniu do KSST, że Komisja Wspólna ma działać do czasu ustawowego powołania ogólnopolskiej reprezentacji samorządu terytorialnego. Był to profetyczny wpis Michała Kuleszy, przewidujący, że tylko silna ogólnopolska reprezentacja umocowana ustawowo może być podstawą utrzymania i rozwoju pozytywnych efektów reform samorządowych.
Pilotaże i Komisja przetrwały nowe rządy mimo zablokowania prac zespołu Kuleszy i jego rezygnacji z funkcji Pełnomocnika w 1994 roku. Organizacje samorządowe nie poddające się nadmiernemu upartyjnieniu (tu pierwszy wyłamał się KSST zdominowany przez PSL po wyborach samorządowych w 1994 roku) były tak bardzo aktywne, że strona rządowa respektowała ich publiczną pozycję i zwłaszcza ze strony polityków SLD podejmowała dialog w sprawie dalszej decentralizacji i efektywnego gospodarowania środkami publicznymi.
Samorządy nie dysponowały wprost zapleczem badawczym i eksperckim. Każda z korporacji odwoływała się do ekspertów poprzez swoich pracowników i struktury. Brak było takiej bazy w dyspozycji Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (zwłaszcza jej strony samorządowej).
Jako przedstawiciel Unii Metropolii Polskich występowałem na Komisji z projektami i stanowiskami przygotowanymi w oparciu o zaplecze instytucji dużych miast, a także dobrej współpracy z twórcami KSST pierwszej kadencji. Proces tworzenia systemu finansów samorządowych chciałem powiązać z prognozowanym przez ministra Jerzego Kropiwnickiego (późniejszego prezydenta Łodzi) jeszcze za rządów Jana Olszewskiego i Hanny Suchockiej wzrostem gospodarczym, który miał osiągnąć - i tak się stało - poziom 7 procent. Dysponentem rezultatów tego wzrostu były już rządy SLD i PSL.[14] Dlatego we współpracy z prof. Zytą Gilowską przygotowałem wniosek i przedstawiłem go na Komisji, by samorządy partycypowały w tym wzroście. Wzbudziło to olbrzymie zainteresowanie zarówno co do koncepcji jak i zdolności analitycznych, których formalnie strona samorządowa była pozbawiana. Powstawały oczywiście instytucje wsparcia samorządu wiedzą, badanami i ekspertyzami. Ale ich siła determinowana była limitowanymi źródłami finansowymi.
Od początku taką instytucją stała się zainicjowana przez prof. Jerzego Regulskiego jesienią 1989 r. Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej. W końcu 1990 r. została utworzona z inicjatywy prof. Michała Kuleszy- działająca do dziś na dużą skalę - Międzykomunalna Akcyjna MUNICIPIUM, wydawca pism samorządowych: „Wspólnota”, „Samorząd Terytorialny”, „Finanse Komunalne”, Wspólnota Mieszkaniowa”, „Pracownik Samorządowy”. Prowadzi szeroką aktywność wydawniczą i szkoleniowo-doradczą na rzecz samorządu terytorialnego.
Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego (KSST) był patronem powstania Fundacji Rozwoju Samorządności Terytorialnej z Krajowym Instytutem Badań Samorządowych[15]. Aktywność tych instytucji była adekwatna do zmieniającej pozycji KSST.
Swoistymi think-tankami stały się: Klub 12 Września (odwołujący się do daty powołania rządu Tadeusza Mazowieckiego) założony przez praktyków i teoretyków samorządu w 1994 r.; powstała w 1995 r. Fundacja Instytut Spraw Publicznych (szczególnie zapisał się w tworzeniu koncepcji samorządowego województwa).
W jakieś mierze uczestniczyła w pracach nad rozwojem samorządu Fundacja Instytut Lecha Wałęsy. Organizowałem w jej ramach konferencję zatytułowaną „Dlaczego drugi szczebel samorządu terytorialnego?” z udziałem wymienianych wcześniej i dalej przedstawicieli środowiska samorządowego i akademickiego, która miała miejsce w Płocku 14 czerwca 1997 roku.[16] Był to ważny akcent współpracy z prof. Zytą Gilowską, zanim zaznaczyła się jej krytyczna linia wobec tworzącego się AWS.
W latach 1995 - 2005 funkcjonowała Agencja Rozwoju Komunalnego, fundacja Skarbu Państwa powstała w wyniku ustalenia na forum KWRziST. Koncentrowała się na metodach pozyskiwania środków finansowych przez samorządy oraz budżecie zadaniowym.
Od 1996 roku pod egidą ZMP podjęto się budowy Systemu Analiz Samorządowych (SAS) nakierowanego na agregacje danych służących zarządzaniu usługami publicznymi przez samorządy. Do projektu włączył się po 2008 roku Związek Powiatów. Współdziała też Związek Gmin Wiejskich RP. Gromadzone materiały mają tu zasięg kojarzony z wybranymi działami usług oraz dobrowolnie udostępnianymi danymi przez jednostki samorządu terytorialnego, które deklarowały chęć uczestnictwa w systemie.
Po drodze Główny Urząd Statystyczny (GUS) rozwinął Bank Danych Regionalnych przekształcony w Bank Danych Lokalnych (BDL) zawierający dane od 1995 roku. Od 2019 roku SAS już nie gromadzi danych na podstawie ankiet, zaś poprzez współpracę z GUS ma udostępniać informacje w ramach Systemu Monitorowania Usług Publicznych w oparciu o rozbudowany system baz danych GUS.
SAS i BDL to jednak narzędzia do zarządzania usługami i analiz informacji o samorządzie, a nie same analizy strategiczne danych, które trzeba łączyć z oceną prawno-ustrojową. Intencja powstania takiego ośrodka analitycznego wyraża się w utworzeniu Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego Zarządzeniem Nr 36 Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 3 września 2015 roku. Instytut został zlokalizowany w Łodzi w nieruchomości przy ul. Zielonej 18 przekazanej przez Miasto.
W mijającym trzydziestoleciu aktywność na rzecz rozwoju samorządu terytorialnego i partycypacji obywatelskiej rozwinęło szereg organizacji pozarządowych, organizując konferencje i programy badawcze. W nowe ujęcia samorządowej rzeczywistości angażuje się forum Idei - think tank Fundacji im. Stefana Batorego.[17] Od 2009 roku funkcjonuje ośrodek analityczny THINKTANK, w kontekście samorządowym zajmujący się problematyką miejską. Rozwinęły się działania badawcze i koncepcyjne Klubu Jagiellońskiego. Dostrzegana jest aktywność Fundacji Republikańskiej.
Powstało dużo publikacji, programów społecznych (od wymienianych z lat 90. i opisujących doświadczenia samorządów państw zachodnich przez ruchy społeczne z początku nowego wieku, po współczesne formy dynamicznej aktywności obywatelskiej). Funkcjonują pisma samorządowe (jak prestiżowa Wspólnota, czy dodatki typu Samorząd i Administracja, bądź naukowe i specjalistyczne miesięczniki - np. Samorząd Terytorialny), portale samorządowe (jak Portal Samorządowy). Jest to jednak na tyle rozproszone, że ma ograniczony wpływ na ustrojowe zmiany w funkcjonowaniu samorządu.
Należy podkreślić, że nawet taka ułomność form wsparcia dla samorządów wcale nie musi pozbawiać ich siły przy dynamicznie działających organizacjach samorządowych mających reformatorską misję, a wręcz może prowadzić do bardzo brzemiennych w skutkach decyzji - choć nie zawsze korzystnych przy braku szerszego rozpoznania.
W najbardziej aktywnym okresie funkcjonowania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, podczas wdrożenia reform rządu Jerzego Buzka, to właśnie strona samorządowa wykazała niedoszacowanie wielkości subwencji na zadania oświatowe w ramach wprowadzania drugiego etapu reformy samorządowej oraz reformy edukacji z 1999 roku. Minister Edukacji Narodowej Mirosław Handke przyznał, że popełniono błąd i podał się do dymisji. Błąd został naprawiony i to z naddatkiem - subwencja wzrosła wręcz skokowo, tak jak to jest przy wdrażaniu reformatorskich zmian. Dymisja była niepotrzebna, bo kłóciła się ostatecznie z bardzo dobrą zmianą finansową dla oświaty.
Inna sprawa, że warunki dla takiej debaty samorządowców z rządem były możliwe przy dominacji samorządowców także po stronie rządowej. Wtedy także zaznaczył się układ sekretarzy odwzorowany z relacji UMP i ZMP. Sekretarzem KWRziST ze strony samorządowej był Andrzej Porawski (pełni zresztą te funkcje od początku do dziś). Ze strony rządowej pełniłem wówczas także funkcje sekretarza Komisji. Współprzewodniczącym Komisji ze strony rządowej był zaś były burmistrz Żywca Jerzy Widzyk, sprawujący wtedy funkcje szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (KPRM).
Kolejny obszar sporu był już dla strony samorządowej niekorzystny, bo właśnie zabrakło wiedzy, że odraczanie w tym przypadku ustawy rozstrzygającej o dochodach samorządowych skutkować będzie mniejszymi dochodami przy następnym rozwiązaniu ustawowym. O tym bliżej w części dotyczącej finansów samorządowych. Potwierdziła się jednak ówczesna silna pozycja samorządowców w Komisji, bo projekt ustawy Jerzego Millera został przez stronę samorządową skutecznie oddalony.
6 maja 2005 roku podstawa prawna funkcjonowania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego ujęta została w ustawie o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 90 poz. 759). Ustawa umocowuje praktyki wzajemnych relacji między Rządem a samorządem. To, co zawierały rozporządzenia i uchwały Rady Ministrów kumulowała ta ustawa, obligując do ich respektowania w regulaminach prac zarówno rządu jak i Komisji. Kolejny Regulamin Komisji z 9 maja 2006 r. (M.P. z 2007 r. Nr 32, poz. 375), a także Regulamin pracy Rady Ministrów z 29 października 2013 r. (M.P. z 2013 r., poz. 979) odzwierciedlały ten dorobek, jeszcze udoskonalając zapisy zgodnie z praktyką legislacyjną.
Wymieniona ustawa traktowana jest przez dużą część środowiska samorządowego (a tym bardziej rządowego) jako przesądzająca kształt ogólnopolskiej reprezentacji samorządu w postaci strony samorządowej Komisji Wspólnej, choć w rzeczywistości ten kształt rozmywająca. Nie chodzi tu oczywiście o kwestionowanie dorobku poszczególnych korporacji samorządowych, ale o dopuszczalną ustawową możliwość takiego postepowania wraz z podważaniem powszechnej reprezentatywności. Kiedy wczytać się w artykuł 6 wymienionej ustawy, to jest jasne, że zgodnie z ust. 3 organizacje samorządowe konkurujące pod względem liczby członków są zastępowalne w składzie Komisji Wspólnej.[18] To oznacza, że nie do końca jedni reprezentują drugich - przynajmniej w sytuacjach sporów taka argumentacja może być podejmowana przez różne strony (czy to rządową czy samorządową). Nie zmienia to dotychczasowej praktyki i utrwalonej tradycji, że wypracowane zostały i funkcjonują narzędzia komunikacji i relacji między rządem a samorządem na poziomie krajowym. Są one bardziej luźne niż mogłyby być, dające stronie rządowej więcej dowolności i jednocześnie ułatwiające swobodne wykorzystywanie różnicy poglądów między korporacjami, preferowanie jednych kosztem drugich (np. gmin wiejskich w określaniu algorytmu podziału subwencji oświatowej), nie mobilizujące i nie ułatwiające stronie samorządowej wypracowanie mocnego wspólnego stanowiska.
Relacje między rządem i samorządem zawsze będą narażone na różnice, bo tam, gdzie mowa o podziale władzy (kompetencji i pieniędzy) jest to oczywiste. Nie zawsze w rządzie będą zwolennicy samorządu, a często urzędnicy rządowi mogą ulegać pokusie „zarabiania” na samorządzie, przekazując zadania bez pieniędzy, albo ograniczając finanse oparte na dotacjach.
Może też być odwrotnie. Samorządy mogą nie dostrzegać własnych błędów i przekształcania się początkowej efektywności w wydatkowaniu środków publicznych poprzez różne wymiary kontroli (organów stanowiących, lokalnych organizacji i mediów) w niegospodarność związaną z rozluźnieniem kontroli przez własnych radnych, zastępowaniem faktów i liczb propagandą obezwładniającą także media. Z dwóch stron potrzeba zobiektywizowanej wiedzy i rzetelnej argumentacji.
Odrodzony samorząd w Polsce miał szczęście, że politycy stojący na czele instytucji centralnych na początku przemian ustrojowych, angażowali się później w wybory samorządowe. Najbardziej zachęcająca była rywalizacja w trakcie pierwszych bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów w 2002 roku. Przykłady Lecha Kaczyńskiego w Warszawie i Jerzego Kropiwnickiego w Łodzi są ilustracją kształtowania się ich poglądów na samorząd i jego później owocnego reprezentowania wraz z potrzebną ochroną w relacjach władz centralnych z lokalnymi. Jedni nie powinni być zastępowani drugimi, co najwyżej wspierani w sposób systemowy. Jednak najsilniejsza ochrona nie zwalnia z rzetelnej argumentacji i wiedzy.
Jak wskazałem dalej, posłowie prosamorządowi z AWS i UW nie zorientowali się w wirze legislacyjnym, że element zmiany regulaminu Sejmu ustanawiający partnerstwo z samorządami to nie jakieś ekstra traktowanie samorządu - jak argumentował poseł z SLD Marek Mazurkiewicz - ale uznanie istotnego segmentu władzy wykonawczej (obok rządu i prezydenta).
Jednak bez porządnego zaplecza monitorującego, eksperckiego w permanentnym procesie ustawodawczym przeoczenia i brak własnych propozycji są i będą oczywiste. Obecnie luźna reprezentacja krajowa samorządu jest tego z istoty pozbawiona. Nawet w czasie drugiego etapu reformy samorządowej nie uniknięto zmian niekorzystnych. Przy wielkiej skali zmian przepisów spotęgowanej dostosowaniem polskiego prawa do unijnego niezbędny był monitoring o dużo większej skali niż pojedyncze instytucje korporacyjne.
Kiedy po przeprowadzaniu zmian kompetencyjnych i wdrożeniowych drugiego etapu reformy zająłem się - jako wiceminister rozwoju regionalnego - wdrożeniem ustawy o zasadach wpierania rozwoju regionalnego, zorientowałem się po czasie, że regulacje, o jakie zabiegałem od lat w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminie, by gminy miały podstawy ekonomiczne do tworzenia instalacji przetwarzania odpadów komunalnych - nawet w początkowej formie - zostały usunięte przy okazji nowelizacji ustawy o ochronie środowiska - tylko i wyłącznie pod wpływem lobbystów z firm zajmujących się wywozem odpadów.
Podobnie zmieniono sens art. 7 Prawa energetycznego, który miał gwarantować finasowanie budowy i rozbudowy sieci - w tym przyłączeń odbiorców - przez przedsiębiorstwa energetyczne, jeśli są zgodne z planami miejscowymi i zaopatrzenia w energię.
Dokonując przeglądu zmian samorządowych w ramach Łódzkiej Akademii Samorządowej, nadal mogliśmy dojść do tezy, że obligatoryjna krajowa reprezentacja samorządu terytorialnego, choć dziś mało realna po ustawowym usytuowaniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (z określonymi kryteriami składu reprezentującego stronę samorządową), stwarzałaby następujące atuty:
- stabilizowała samorząd w strukturach władzy wykonawczej w Państwie dzięki pełnej reprezentatywności i sile wspólnie wypracowanych stanowisk, projektów i wniosków opartych na instytucjonalnym zapleczu eksperckim;
- chroniłaby reprezentantów samorządowych przed nadmiernymi partyjnymi zależnościami.
Korporacje mogłyby być strukturami specjalistycznymi (specjalnymi) pod względem rodzaju samorządów i określonych obszarów terytorialnych.
Regulaminy parlamentarne i rządowe
Przebojem samorządowych wpływów stały się zmiany, do jakich doprowadziłem w czasach AWS-u, w regulaminie prac sejmu oraz prac rządu. Łącznie z paradoksem auto-ograniczenia w ramach reformy administracji publicznej.
Po wyborach parlamentarnych w 1997 roku udałem się do Sejmu na posiedzenie specjalnej komisji przygotowującej zmiany regulaminu Sejmu, by tam zaproponować zapis mówiący o konieczności zasięgania opinii organizacji samorządowych tworzących stronę samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w stosunku do projektów ustaw (uchwał), których przyjęcie może skutkować zmianami w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego.
Wtedy zgłoszenie tego zapisu do ówczesnego art. 33 regulaminu umożliwił mi przewodniczący tej komisji Jan Maria Rokita. Ciekawostką jest jednak, że tej propozycji na tej komisji nie poparli w większości ani posłowie UW ani posłowie AWS, ani posłowie SLD - a zdecydował się ją przejąć, jako wniosek mniejszości, nie kto inny tylko Waldemar Pawlak z PSL-u, blokującego reformy samorządowe. To stało potwierdzeniem, jak ważny jest monitoring i zdolność szybkiego reagowania, którego posłom opowiadającym się za reformami samorządowymi po prostu zabrakło, tak jak korporacjom samorządowym wszechstronnego lobbingu. Trzeba było dopiero dotrzeć do świadomości samorządowej posłów przez Tadeusza Wronę, samorządowca (byłego prezydenta Częstochowy) i posła z AWS, by w konsekwencji poparli poprawkę przejętą przez Pawlaka.
Brzmienie tej części artykułu, którą sam zaproponowałem (pisząc treść poprawki w pociągu między Łodzią a Warszawą w drodze na komisję) było bardzo rygorystyczne, gdyż rozstrzygało, że rozpatrzenie ustaw (uchwał) poprzedza się zasięgnięciem opinii.[19] To był powód dla opozycji do kwestionowania ustaw samorządowych, w których przygotowaniu później sam uczestniczyłem, w przypadku gdyby nie dochowany był proces uprzedniego opiniowania. Odpowiadając za przygotowanie ustaw kompetencyjnych w pracach nad drugim etapem reformy samorządowej, czyli setek zmian ustawowych w bardzo krótkim czasie, własnym projektem zmiany Regulaminu Sejmu spowodowałem właśnie owo auto-ograniczenie, czyli niewykonalność w warunkach danych symbolicznych pięciu minut na reformę.
Wspomnianemu rygoryzmowi opiniowania nie bylibyśmy w stanie sprostać, bo ogrom projektów ustaw i zmian ustawowych nie dawał szans na ich uprzednie opiniowanie przez organizacje samorządowe. Sukcesem możliwie najszerszego i szybkiego podejścia było włączenie przedstawicieli samorządów w tzw. zespoły rządowo-samorządowe, które określały zakres projektów ustaw.
Pamiętne warsztaty w Mierkach (w Ośrodku Kancelarii Prezesa Rady Ministrów koło Olsztynka) były intensyfikacją prac zespołów. Zespoły były tematyczne: uczestniczyli w ich pracach przedstawiciele właściwych resortów oraz samorządowcy specjalizujący się w danej problematyce. Praktycznie samorządowcy byli powiązani z organizacjami tworzącymi stronę samorządową komisji wspólnej, ale oczywiście (dziś to mogę przyznać!) nie była to dosłowna (z formalnego punktu widzenia) droga opiniowania zgodna z dyspozycją regulaminu Sejmu. Choć w rzeczywistości było to coś więcej, bo samorządowcy współtworzyli te ustawy.
O skali ich zaangażowania świadczy relacja z funkcjonowania ZMP w 1998 roku: „Wielu jego działaczy, m.in. Andrzej Porawski tak silnie zaangażowało się w pracę nad reformą, że bieżące problemy miast zeszły czasowo na drugi plan. W sprawozdaniu Zarządu ZMP ujęto to słowami, że na koniec 1998 roku ZMP znowu wraca do służenia miastom, po okresie, gdy służył przede wszystkim decentralizacji państwa.”[20]
Wspomniany mój zapis regulaminu Sejmu został zmodyfikowany na bardziej elastyczny w kluczowym ustępie 4, już po całej fali zmian ustawowych jaką przeprowadziliśmy przez parlament, czyli rok później uchwałą sejmową z 30 września 1998 roku. Przyjęto po tej zmianie, że rozpatrywanie ustaw (uchwał), obejmuje (a nie poprzedza) zasięganie opinii. [21] Ostatecznie po tej korekcie już wszystkie nowe ustępy zostały utrwalone w sejmowym regulaminie, choć zmieniły lokalizację: w tekście jednolitym z 2020 roku można je znaleźć w art. 36 w ust. 6-9.
Pełniąc funkcję sekretarza (ze strony rządowej) Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego przeprowadziłem kolejny etap utrwalania podstaw formalnych partnerstwa między instytucjami centralnymi a samorządem. Doświadczenie i kontakty w Kancelarii Premiera w ramach prac nad zestawem ustaw drugiego etapu rap, bardzo dobra współpraca z szefem KPRM ułatwiła analogiczne przeprowadzenie - jako do regulaminu Sejmu - zmiany w Regulaminie pracy Rady Ministrów. Uchwałą Nr 82 Rady Ministrów z dnia 12 października 1999 roku w § 10 Regulaminu dodany został ust. 2a obligujący do przekazywania Komisji Wspólnej wszystkich rządowych projektów ustaw i aktów normatywnych związanych z funkcjonowaniem samorządu w celu ich zaopiniowania. Treść opinii i odniesienie się do niej organu prowadzącego dany projekt miało być dołączone do projektu prezentowanego na stałym komitecie Rady Ministrów oraz Radzie Ministrów.
Treść tej zmiany dodała jeszcze istotną część nie mającą odzwierciedlenia w dotychczasowych aktach powołujących KWRziST, czyli w zarządzeniu Prezesa Rady Ministrów a później w rozporządzeniach Rady Ministrów. Otóż tryb opiniowania dokumentów przekazanych KWRziST - według ust. 2a - miał określać regulamin pracy tej Komisji.[22] Zatem dodatkowo opracowaliśmy taki regulamin, który obligował obydwie strony do określonych rygorów postępowania. Ten przepis Regulaminu pracy Rady Ministrów powielał jego następca z 19 marca 2002 r. (M.P. 2002 Nr 13 poz.221) w § 12. Kolejne narzędzie podmiotowej aktywności strony samorządowej utrwaliło się.
Niestety, nie zdążyłem przeprowadzić analogicznego przepisu do Regulaminu Senatu, tak by na każdym etapie prac legislacyjnych zapewnić możliwość reakcji samorządów. Kolejnym obszarem reakcji jest Parlament Europejski i Komisja Europejska, choć istnieją tam formy pośrednie - głównie poprzez polską reprezentacje w Komitecie Regionów Unii Europejskiej.
Administracja komplementarna, czyli powstanie powiatów i samorządów województw cz. 2